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    摘要：運用比較分析方法，分析了2002~2008 年聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)研評估體系的特點，探討其對中國電子政務(wù)評估體系建設(shè)的啟示意義，同時指出它的局限性和前瞻性。

　　關(guān)鍵詞：聯(lián)合國；電子政務(wù)；評估體系；特點；啟示

　　近年來， 電子政務(wù)建設(shè)已經(jīng)成為世界各國政府應(yīng)對信息通信技術(shù)發(fā)展和民主政治訴求的重要舉措， 也成為促進(jìn)公共信息和服務(wù)提供以及行政體制改革的主要手段，并被普遍提升至國家戰(zhàn)略高度。然而，盡管政治推動明顯，電子政務(wù)建設(shè)卻始終面對內(nèi)部推進(jìn)障礙重重、環(huán)境建設(shè)舉步維艱、社會效益發(fā)揮有限、失敗風(fēng)險難以避免等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這使得各國政府開始熱衷于尋求績效評估手段來推動電子政務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)和效益的提升。從2000 年起，包括聯(lián)合國公共經(jīng)濟(jì)與公共管理局、愛森哲公司、布朗大學(xué)、高德納咨詢公司、經(jīng)濟(jì)學(xué)人信息部、泰勒尼爾遜－索福瑞集團(tuán)、世界經(jīng)濟(jì)論壇等在內(nèi)的許多著名的國際組織、研究機(jī)構(gòu)和咨詢公司等陸續(xù)開展了大規(guī)模的電子政務(wù)調(diào)研，并已引起理論界和實踐界的高度關(guān)注。學(xué)習(xí)與分享他們的寶貴經(jīng)驗無疑對中國政府正在推進(jìn)的電子政務(wù)建設(shè)和評估是十分重要和必要的。

　　1 聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)研評估體系的特點

　　聯(lián)合國吸收一些國際著名的咨詢公司和科研機(jī)構(gòu)的評估理念， 在此基礎(chǔ)上對其調(diào)研評估體系進(jìn)行持續(xù)的分析、設(shè)計、測試和實施，并在實施中堅持不斷地改進(jìn)和完善， 形成了一套獨具特色的電子政務(wù)調(diào)研評估體系，主要具有以下5 個特點。

　�、旁u估主體強(qiáng)：具有站位高、資源足和專業(yè)能力強(qiáng)的優(yōu)勢。聯(lián)合國公共經(jīng)濟(jì)與公共管理局隸屬于聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部，后者是協(xié)調(diào)14 個聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)、10 個職司委員會和5 個區(qū)域委員會的經(jīng)濟(jì)、社會和相關(guān)工作的主要機(jī)構(gòu)，權(quán)限涉及整個聯(lián)合國系統(tǒng)的70%多的人員和金融資源，可見，它本身已具有明顯的資源優(yōu)勢。在2002 年開展調(diào)研和評估之初， 聯(lián)合國之所以明智地選擇美國公共行政學(xué)會（ASPA）作為合作伙伴，無非是由于ASPA 被公認(rèn)為全球公共行政領(lǐng)域中最著名、最權(quán)威的研究機(jī)構(gòu)，具有難得的專業(yè)優(yōu)勢。這種強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的模式無疑地使評估主體具有了站位高、資源足和專業(yè)能力強(qiáng)的明顯特色，再加上其具有的第三方評估優(yōu)勢，這些因素對保證聯(lián)合國的評估過程的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性以及評估結(jié)果的客觀性和公正度等都十分顯效， 從而很好地保證了調(diào)研和評估的效果， 不僅形成了一系列頗具權(quán)威性的年度調(diào)研報告， 建立并完善了電子政務(wù)評估指標(biāo)體系， 也對引導(dǎo)各國電子政務(wù)建設(shè)發(fā)展方向和評估體系內(nèi)容建設(shè)產(chǎn)生了深刻、持久的影響力。

　�、圃u估主題明確深刻詮釋全球電子政務(wù)發(fā)展面對的共性難題。聯(lián)合國每年把全球電子政務(wù)發(fā)展面對的共性難題作為評估主題， 以詮釋其明確的評估導(dǎo)向。例如，2002 年主題是“電子政務(wù)基準(zhǔn)數(shù)據(jù)”，因為當(dāng)時全球電子政務(wù)發(fā)展經(jīng)歷了爆炸式的增長，政府網(wǎng)站數(shù)量激增， 為衡量這一增長中各國的努力情況， 聯(lián)合國按照描述各國持續(xù)發(fā)展電子政務(wù)的能力（或缺乏這種能力）的指標(biāo)對成員國進(jìn)行排序，以便各成員國據(jù)此基準(zhǔn)數(shù)據(jù)了解本國電子政務(wù)的準(zhǔn)備程度及在全球電子政務(wù)發(fā)展中所處的位置【1】；2003 年主題是“數(shù)字鴻溝”，因為考慮到隨著各國電子政務(wù)建設(shè)的逐步深入， 國家間以及國家內(nèi)部各地區(qū)間的應(yīng)用信息通信技術(shù)的差距在逐漸拉大， 聯(lián)合國希望借此引領(lǐng)各成員國利用機(jī)遇彌合“數(shù)字鴻溝”【2】；2004 年主題是“獲得準(zhǔn)入機(jī)會”，因為當(dāng)時全球開始面臨比“數(shù)字鴻溝”更為嚴(yán)峻的問題和挑戰(zhàn)—— 如何為各國提供平等獲得信息通信技術(shù)的發(fā)展機(jī)會，為此聯(lián)合國提出必須為貧困落后地區(qū)提供獲取信息通信技術(shù)的機(jī)會， 其中還具體提出了要引導(dǎo)各國重新審視“準(zhǔn)入”的涵義和規(guī)則并指明了準(zhǔn)入的途徑【3】；2005 年主題是“從電子政務(wù)到電子包容”，因為這時的挑戰(zhàn)不僅是國家信息基礎(chǔ)設(shè)施和政府網(wǎng)站建設(shè)的要求， 更重要的是要確保政府網(wǎng)站訪問機(jī)會的公平性，為此，聯(lián)合國認(rèn)為電子政務(wù)發(fā)展應(yīng)以信息社會的包容治理為導(dǎo)向，以減少訪問機(jī)會的不平等為目的，還要實施信息通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的多樣性計劃與政策，只有這樣，信息通信技術(shù)帶來的效益才會在婦女、貧困群體、殘疾人等社會弱勢群體中體現(xiàn)，于是就提出了通過電子政務(wù)向電子包容的擴(kuò)展來構(gòu)建具有更加包容性的社會【4】；還有，2006 年、2007 年主題是“發(fā)展可持續(xù)性電子戰(zhàn)略”【5】；2008 年的主題是“從電子政務(wù)到聯(lián)合治理”， 這表明此時全球電子政務(wù)建設(shè)的重點從單純的應(yīng)用轉(zhuǎn)向整合、協(xié)調(diào)、全面地提供政府服務(wù)【6】。

　�、窃u估范圍廣： 根據(jù)成員國變化情況適時增加評估對象。與其他國際著名組織（布朗大學(xué)除外）相比，聯(lián)合國電子政務(wù)評估的客體是相當(dāng)廣泛的，包括其所有成員國。比如在2002 年時，聯(lián)合國的190 個成員國中僅有169 個擁有自己的政府網(wǎng)站， 雖然囿于調(diào)研信息的有效性在最終調(diào)研報告中僅收錄了其中的144 個國家的評估數(shù)據(jù)， 但實際上聯(lián)合國是對所有成員國都進(jìn)行了評估。2003 年，由于東帝汶在2002 年加入了聯(lián)合國， 評估對象適時增加到191個。雖然當(dāng)時仍有18 個國家沒有進(jìn)行政府網(wǎng)站建設(shè)， 聯(lián)合國仍評估了所有成員國。后續(xù)幾年亦是如此， 聯(lián)合國一直是根據(jù)新成員國的加入情況適時增加評估對象的數(shù)量。如2008 年，由于黑山共和國的加入，其評估對象變?yōu)?92 個。

    ⑷評估指標(biāo)穩(wěn)： 重視對電子政務(wù)準(zhǔn)備程度的評估，強(qiáng)調(diào)公眾參與度。從2002 年起聯(lián)合國就一直采用電子政務(wù)準(zhǔn)備程度指標(biāo)對各國電子政務(wù)環(huán)境進(jìn)行評估。該指標(biāo)涵蓋網(wǎng)站測評、電信基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本等三項內(nèi)容，且三者被賦以同樣權(quán)重，這充分顯明了聯(lián)合國對這三者的同等重視。尤其值得特別提出的是， 與其他評估體系僅局限于考察政府網(wǎng)站的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量不同， 聯(lián)合國同等考察電信基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本狀況的做法使其評估體系超越了微觀、技術(shù)層面，而更趨指向宏觀層面、國家層次的電子政務(wù)績效。這種旨在引導(dǎo)各國確立電子政務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略和重視電子政務(wù)基礎(chǔ)準(zhǔn)備的魄力和韜略是迄今為止其他任何評估體系所難以企及的。

　　此外，從2003 年起聯(lián)合國增加了電子參與程度評估指標(biāo)，并堅持評估這項內(nèi)容直至2008 年。電子參與程度指標(biāo)被細(xì)分為電子信息、電子咨詢和電子決策等三項指標(biāo)。其中，電子信息是評估政府有否通過網(wǎng)上論壇、電子郵件、博客、新聞組和聊天室等電子方式為公眾提供政策、方案規(guī)劃、預(yù)算、法律法規(guī)和關(guān)鍵的公共利益等相關(guān)信息； 電子咨詢是評估政府是否為公眾提供在線咨詢服務(wù)的機(jī)制和手段，如以實時在線交流、咨詢信息歸檔或視頻會議等方式提供公共政策的在線討論； 電子決策是評估政府鼓勵公眾通過政府網(wǎng)站平臺參與實際決策并將他們提出的具體問題或意見納入政府決策過程以及能將采納結(jié)果及時反饋的狀況。這三項指標(biāo)的評估具體地表現(xiàn)為對參與方式、內(nèi)容和結(jié)果的考察，評測的是各國公眾參與電子政務(wù)的程度， 但實際上反映的是各國政府為公眾提供高質(zhì)量信息和有效溝通工具以及支持公眾咨詢、建議和參與公共決策的意愿和能力，一定程度上代表著各國電子政務(wù)取得的社會效益，因為沒有廣泛的公眾參與， 電子政務(wù)的社會效益根本就是無法獲得的。當(dāng)然，由于社會效益大多只能作定性描述而不易于以定量方式考核的原因， 以公眾參與程度來反映電子政務(wù)的社會效益的狀況無異是比較有效和可行的做法。

　�、稍u估方法多：采用權(quán)威性數(shù)據(jù)，定量和定性相結(jié)合。為了提高調(diào)查數(shù)據(jù)的可信度，聯(lián)合國采用多種調(diào)查方式收集數(shù)據(jù)，包括網(wǎng)站調(diào)查、問卷調(diào)查、電話采訪等， 考慮到所用指標(biāo)的可操作性以及其在數(shù)據(jù)采集過程中的可獲得性， 使用的數(shù)據(jù)主要取材于各國政府或國際著名機(jī)構(gòu)發(fā)行的權(quán)威期刊和統(tǒng)計資料。例如，2002 年的電信基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)的數(shù)據(jù)來源于《國際電信聯(lián)盟2001 年報告》以及《聯(lián)合國開發(fā)計劃署2002 年度報告》， 而人力資本指標(biāo)的數(shù)據(jù)來源于聯(lián)合國發(fā)展計劃委員會《2001 年人類發(fā)展報告》。

　　此外， 聯(lián)合國分別采用定量和定性的方法對電子政務(wù)準(zhǔn)備程度和電子參與程度進(jìn)行評估。比如，為評估電子政務(wù)準(zhǔn)備程度， 聯(lián)合國通過全面量化評估指標(biāo)來排除評估主體的主觀影響。在2002 年，聯(lián)合國在網(wǎng)站測評中對288 項服務(wù)和設(shè)備的評分是基于二元法（有/沒有此項服務(wù)）進(jìn)行的，并以數(shù)字1 至5分別表示起步、加強(qiáng)、交互、在線辦事以及無縫隙鏈接階段，每個階段又根據(jù)差異情況劃分為4 檔，各間隔0.25 分；聯(lián)合國還對各國電信基礎(chǔ)設(shè)施和人力資本進(jìn)行統(tǒng)計分析，依據(jù)這些指標(biāo)得分，再經(jīng)過加權(quán)平均，最終得出電子政務(wù)準(zhǔn)備程度指標(biāo)的得分。為了保證評估的全面性、公平性和準(zhǔn)確性，2003 年時聯(lián)合國還開發(fā)了一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u分框架， 即每進(jìn)行一次評估，各國政府網(wǎng)站都要被連續(xù)觀測60 天，在此期間，評估主體還要對所有參評國家的政府網(wǎng)站進(jìn)行回顧和復(fù)評，并要求用于評分的每條信息都留有備份，存儲在調(diào)查知識數(shù)據(jù)庫中，留待為未來查詢作依據(jù)。再比如，在評估電子參與程度時，聯(lián)合國主要通過評估主體主觀的定性分析完成，因為“對信息和服務(wù)提供的‘意愿’的測量，必然需要定性評估”【7】。電子參與程度評估指標(biāo)涵蓋了一般政策、保健、教育、勞動就業(yè)、社會福利以及金融服務(wù)等6 個方面共21 項參與性服務(wù)指標(biāo)，借助這些指標(biāo)，聯(lián)合國對政府網(wǎng)站向公民提供網(wǎng)上信息和服務(wù)的質(zhì)量、相關(guān)性、有效性及自發(fā)性等進(jìn)行定性評分。