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　　9月27日，國(guó)家旅游局局長(zhǎng)李金早簽署國(guó)家旅游局第41號(hào)令，公布了《旅游安全管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)�！掇k法》經(jīng)2016年9月7日國(guó)家旅游局第11次局長(zhǎng)辦公會(huì)議審議通過(guò)，自12月1日起施行。
　　《辦法》共分為總則、經(jīng)營(yíng)安全、風(fēng)險(xiǎn)提示、安全管理、罰則和附則六章、45條，基本覆蓋了旅游安全管理的各項(xiàng)工作。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，在新的旅游安全管理形勢(shì)下，《辦法》的出臺(tái)恰逢其時(shí)，將推動(dòng)我國(guó)旅游安全管理邁向制度化、規(guī)范化發(fā)展的新階段，有利于更好地守護(hù)安全這條旅游發(fā)展的“生命線”。
　　適應(yīng)新形勢(shì)新要求
　　據(jù)了解，20世紀(jì)90年代，國(guó)家旅游局相繼發(fā)布了《旅游安全管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)《旅游安全管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》《重大旅游安全事故報(bào)告制度試行辦法》《重大旅游安全事故處理程序試行辦法》和《漂流旅游安全管理暫行辦法》等一系列配套或相關(guān)規(guī)范性文件，形成了目前我國(guó)旅游安全管理的基本制度。這些制度在之前的旅游安全管理中發(fā)揮了重要作用。然而隨著旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和國(guó)內(nèi)外安全形勢(shì)的動(dòng)態(tài)變化，僅靠這些制度處理安全工作越來(lái)越“捉襟見(jiàn)肘”，旅游行業(yè)急需制定新的管理辦法。
　　國(guó)家旅游局相關(guān)司室負(fù)責(zé)人介紹，出臺(tái)新的《辦法》是貫徹實(shí)施旅游法和相關(guān)安全法律法規(guī)的需要，也是適應(yīng)旅游安全管理職責(zé)的需要，更是保障旅游者人身財(cái)產(chǎn)安全的需要。“2007年，我國(guó)頒布實(shí)施了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》;2013年，旅游法頒布實(shí)施，專設(shè)旅游安全一章;2014年，《安全生產(chǎn)法》修訂頒布……這些法律法規(guī)對(duì)旅游安全提出了統(tǒng)領(lǐng)性要求，因此有必要制定辦法細(xì)化規(guī)定，廢止違反上位法的規(guī)定。此外，去年國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)印發(fā)了《國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)成員單位安全生產(chǎn)工作職責(zé)分工》，按照分工，我局僅在職責(zé)范圍內(nèi)依法對(duì)旅游安全工作進(jìn)行指導(dǎo)、防范、監(jiān)管、培訓(xùn)、統(tǒng)計(jì)分析和應(yīng)急處理，但《暫行辦法》對(duì)旅游部門安全監(jiān)管權(quán)限和責(zé)任設(shè)置過(guò)大，與實(shí)際不相符。近年來(lái)，涉旅安全事故頻發(fā)，旅游安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻，但《暫行辦法》對(duì)經(jīng)營(yíng)者的安全經(jīng)營(yíng)義務(wù)設(shè)定甚少，操作性較差，不利于對(duì)旅游者人身、財(cái)產(chǎn)安全的保障。”
　　中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所創(chuàng)新基地副研究員席建超表示，從宏觀而言，當(dāng)前我國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)發(fā)生了很大變化，對(duì)安全問(wèn)題提出了更高的管理要求，更強(qiáng)調(diào)以人為本;從微觀來(lái)看，旅游市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生了巨變，過(guò)去旅游以組團(tuán)觀光為主，現(xiàn)階段旅游日益日�；⒋蟊娀�、散客化并向國(guó)際化邁進(jìn)，安全管理面臨著更大挑戰(zhàn);同時(shí)旅游業(yè)本身也處于轉(zhuǎn)型升級(jí)時(shí)期，全域旅游的發(fā)展更需要全域性管理思維，因此，《辦法》的出臺(tái)有利于提升旅游安全工作的管理水平和效率，也與我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀相匹配。
　　華僑大學(xué)旅游學(xué)院副院長(zhǎng)謝朝武認(rèn)為，《辦法》是在旅游法的基礎(chǔ)上完成的一個(gè)具有系統(tǒng)性、針對(duì)性、前瞻性的旅游安全部門規(guī)章，將對(duì)推進(jìn)當(dāng)前旅游安全工作發(fā)揮基礎(chǔ)性的法制調(diào)節(jié)作用。
　　權(quán)責(zé)明晰可操作性強(qiáng)
　　《辦法》是對(duì)《暫行辦法》的全面修訂，對(duì)比兩者，可以找到很多區(qū)別，其中重要一點(diǎn)是明確了適用主體和范圍。
　　對(duì)此，國(guó)家旅游局相關(guān)司室負(fù)責(zé)人解釋，根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定和“三定方案”，旅游部門的安全管理職權(quán)有限，直接負(fù)責(zé)的主要為旅行社，部分地方還包括景區(qū)和飯店，因此《辦法》第二條第二款規(guī)定，“本辦法所稱旅游經(jīng)營(yíng)者，是指旅行社及地方性法規(guī)規(guī)定旅游主管部門負(fù)有行業(yè)監(jiān)管職責(zé)的景區(qū)和飯店等單位”。
　　據(jù)了解，之前的《暫行辦法》將旅行社、旅游飯店、旅游汽車和游船公司、旅游購(gòu)物商店、旅游娛樂(lè)場(chǎng)所和其他經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)的企事業(yè)單位均作為旅游安全管理工作的基層單位，其所指的旅游企業(yè)是廣義的旅游經(jīng)營(yíng)者。但事實(shí)上，旅游部門對(duì)其中部分旅游企事業(yè)單位并沒(méi)有直接的安全監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任，導(dǎo)致了旅游部門的責(zé)任過(guò)大，與實(shí)際不相符，各地方旅游部門頻繁反映難以承擔(dān)。針對(duì)這些問(wèn)題，《辦法》明確了旅游部門的有效安全監(jiān)管對(duì)象，使監(jiān)管對(duì)象的設(shè)立更為合理，也更有法律依據(jù);根據(jù)新的形勢(shì)，系統(tǒng)確定了旅游部門安全監(jiān)管職責(zé)，把旅游部門“應(yīng)做、能做”的安全職責(zé)進(jìn)行了合理的設(shè)定。
　　謝朝武告訴記者，《辦法》具有主體清晰、任務(wù)明確、重點(diǎn)突出等特點(diǎn)。“《辦法》調(diào)整和規(guī)范了旅游安全工作主體，通過(guò)清晰的主體界定，務(wù)實(shí)有效地推動(dòng)旅游安全工作。對(duì)于旅游部門，《辦法》既宏觀確定了旅游部門的安全管理責(zé)任，也詳細(xì)規(guī)范了旅游部門在日常安全管理工作、預(yù)案制訂、景區(qū)承載量管控以及旅游突發(fā)事件應(yīng)急處置、調(diào)查、報(bào)告中的具體任務(wù)和職責(zé)。對(duì)于旅游經(jīng)營(yíng)者，《辦法》明確了其應(yīng)具備的安全生產(chǎn)條件，明確了旅游經(jīng)營(yíng)者在旅游安全檢查、旅游風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估、高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目和特殊群體的安全保障、旅游安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)、游客安全管理、突發(fā)事件應(yīng)急處置和報(bào)告等任務(wù)職責(zé)，并對(duì)旅行社的源頭安全管理責(zé)任、出境安全管理等提出了要求。此外，值得一提的是，《辦法》對(duì)旅游部門和旅游經(jīng)營(yíng)者等兩類主體既強(qiáng)調(diào)要重視日常預(yù)防性安全管理，也強(qiáng)調(diào)要重視旅游突發(fā)事件的應(yīng)急處置和報(bào)告。”
　　席建超認(rèn)為，《辦法》在主體權(quán)責(zé)上的界定更為明晰。“過(guò)去是管得太多，權(quán)力太小，現(xiàn)在則是回歸行業(yè)本質(zhì)，管好分內(nèi)的事情。比如要求各旅游部門提供好旅游公共服務(wù);強(qiáng)調(diào)有限責(zé)任主體;突出獎(jiǎng)懲機(jī)制，過(guò)去的獎(jiǎng)勵(lì)處罰措施很籠統(tǒng)，現(xiàn)在違反哪一項(xiàng)將受到什么處罰，《辦法》都規(guī)定得很詳細(xì)，落地性和操作性很強(qiáng)。”
　　風(fēng)險(xiǎn)提示成突出亮點(diǎn)
　　業(yè)界普遍表示，本次出臺(tái)的《辦法》覆蓋全面、可操作性強(qiáng)、亮點(diǎn)多多，其中新增的“風(fēng)險(xiǎn)提示”一條更體現(xiàn)了主管部門在管理旅游安全工作時(shí)從事后處理、被動(dòng)管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭孪确婪�、主�?dòng)介入。
　　關(guān)于《辦法》為什么將第三章單獨(dú)列為“風(fēng)險(xiǎn)提示”，國(guó)家旅游局相關(guān)司室負(fù)責(zé)人說(shuō)，近年來(lái)，突發(fā)事件頻發(fā)，特別是境外突發(fā)事件的發(fā)生對(duì)旅游者出行帶來(lái)了諸多不便，也給旅游者的人身財(cái)產(chǎn)安全埋下了隱患。
　　“旅游法第七十七條規(guī)定，‘國(guó)家建立旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示制度。旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示的級(jí)別劃分和實(shí)施程序，由國(guó)務(wù)院旅游主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定。’目前，我局主要通過(guò)官方網(wǎng)站轉(zhuǎn)發(fā)外交等部門安全預(yù)警和提示信息等方式履行相關(guān)職責(zé)。”該負(fù)責(zé)人表示，在地方層面，陜西、江蘇、吉林、浙江、遼寧、湖北等多省的旅游條例均規(guī)定了建立旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示制度，對(duì)旅游區(qū)域發(fā)生自然災(zāi)害、流行疾病或者其他可能危及旅游者人身財(cái)產(chǎn)安全的，及時(shí)發(fā)布旅游安全預(yù)警信息。其中，江蘇、吉林、湖北的條例對(duì)旅游法的規(guī)定有所細(xì)化，提出對(duì)“發(fā)生自然災(zāi)害、流行疾病或者其他有可能危及旅游者人身財(cái)產(chǎn)安全情形的，應(yīng)當(dāng)發(fā)布旅游警示信息。”因此，根據(jù)旅游法、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和相關(guān)部門的有關(guān)制度，結(jié)合各地實(shí)踐，《辦法》第三章明確了旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)的級(jí)別及其劃分標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)險(xiǎn)提示信息的內(nèi)容，風(fēng)險(xiǎn)提示的法律后果，風(fēng)險(xiǎn)提示信息的發(fā)布主體、程序和方式。
　　特別要說(shuō)明的是，《辦法》規(guī)定，發(fā)布一、二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)的，旅行社應(yīng)停止組團(tuán)或者帶團(tuán)前往風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域;已在風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的，調(diào)整、中止行程或者組織旅游者撤離。而發(fā)布一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)提示的，需經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn);發(fā)布境外旅游目的地國(guó)家(地區(qū))風(fēng)險(xiǎn)提示的，需經(jīng)外交部門同意。
　　席建超表示，新增的“風(fēng)險(xiǎn)提示”來(lái)自多年安全管理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也適應(yīng)了新的旅游公共服務(wù)需求。其提出有多重意義，不僅是旅游主管部門依法行政的表現(xiàn)，同時(shí)也是管理觀念的轉(zhuǎn)型，還體現(xiàn)了以人為本的服務(wù)理念。過(guò)去，旅游管理部門對(duì)政府和企業(yè)關(guān)注較多，對(duì)旅游者的管理和教育較少，而風(fēng)險(xiǎn)提示則將廣大旅游者也納入管理體系中來(lái)，有利于最大程度規(guī)避旅游風(fēng)險(xiǎn)。“風(fēng)險(xiǎn)提示可謂是抓住了旅游公共服務(wù)的牛鼻子。”
　　謝朝武也認(rèn)為，國(guó)家一直在推動(dòng)各部門和地方建立主動(dòng)預(yù)防性安全管理體系，強(qiáng)調(diào)要把旅游安全工作的重點(diǎn)放在事前，而不僅僅只是重視事后的應(yīng)急處置。本次《辦法》建立了紅色、橙色、黃色和藍(lán)色四級(jí)風(fēng)險(xiǎn)提示制度并明確了不同范圍和區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)提示發(fā)布機(jī)構(gòu)、發(fā)布機(jī)制和發(fā)布渠道，對(duì)于彌補(bǔ)我國(guó)目前旅游風(fēng)險(xiǎn)提示機(jī)制模糊缺位的現(xiàn)狀有積極意義，有助于旅游安全工作的轉(zhuǎn)型革新。
　　關(guān)于如何更好推動(dòng)《辦法》的落地，讓它發(fā)揮出最大作用，謝朝武說(shuō)，法律的效力在于有效的執(zhí)行，《辦法》要想發(fā)揮實(shí)際的成效，需要旅游行政主管部門和旅游經(jīng)營(yíng)者切實(shí)履行《辦法》的治理方針和治理路徑。“做到思想要重視、法條能理解、執(zhí)行有方案。”席建超則建議，相關(guān)部門要做好《辦法》的宣傳培訓(xùn)工作，一方面針對(duì)相關(guān)人員開設(shè)培訓(xùn)班，另一方面應(yīng)利用好智慧旅游體系進(jìn)行《辦法》的普及推廣，促進(jìn)其落地落實(shí)。