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    創(chuàng)新是區(qū)域經(jīng)濟增長的關(guān)鍵動力，是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的主要動力，是社會發(fā)展的活力之本。旅游功能區(qū)是制度創(chuàng)新的產(chǎn)物，它的靈魂和生命力在于創(chuàng)新，因此，旅游功能區(qū)發(fā)展的核心在于提升旅游創(chuàng)新能力、培育產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系。一般而言，旅游創(chuàng)新可以分為區(qū)域旅游創(chuàng)新、旅游產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、旅游企業(yè)創(chuàng)新三個層次。其中，旅游產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新是介于區(qū)域旅游創(chuàng)新與旅游企業(yè)創(chuàng)新之間的中觀層次，是突破已有結(jié)構(gòu)化的產(chǎn)業(yè)約束，運用技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、市場創(chuàng)新或組合創(chuàng)新等來改變現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或創(chuàng)造全新產(chǎn)業(yè)的過程。

    在旅游功能區(qū)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的過程中，有五個方面的力量值得關(guān)注：地方政府、企業(yè)、第三方機構(gòu)、社區(qū)居民、游客。在現(xiàn)有行政體制和考核機制框架下，以功能區(qū)管理機構(gòu)為代表的地方政府集聚著眾多行政資源，是推動旅游發(fā)展的重要力量，也是旅游創(chuàng)新的重要角色。功能區(qū)管理機構(gòu)應(yīng)通過培育學(xué)習(xí)型組織等途徑來進一步提升創(chuàng)新能力，發(fā)揮制度創(chuàng)新和生產(chǎn)要素供給創(chuàng)新中的主導(dǎo)作用，并通過設(shè)立創(chuàng)新獎等方式調(diào)動其他方面力量創(chuàng)新的積極性，不斷優(yōu)化功能區(qū)發(fā)展環(huán)境。企業(yè)是旅游產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的主體，其創(chuàng)新的主要領(lǐng)域是產(chǎn)品創(chuàng)新和市場創(chuàng)新，包括服務(wù)創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。由于旅游產(chǎn)品的特殊性，企業(yè)創(chuàng)新中不可忽視的一個方面是旅游項目與產(chǎn)品的創(chuàng)意策劃。旅游企業(yè)經(jīng)營管理人員應(yīng)強化創(chuàng)新意識，自覺提升創(chuàng)新能力，探索設(shè)立企劃部或類似機構(gòu)。第三方機構(gòu)主要是各類旅游研究、規(guī)劃設(shè)計、技術(shù)中介機構(gòu)，是旅游功能區(qū)產(chǎn)品開發(fā)與生產(chǎn)中的重要力量，也是旅游創(chuàng)新的重要來源。社區(qū)居民尤其是社區(qū)精英和文化人士，熟悉地方情況和本土文化，對旅游發(fā)展有自己的思考，是不可忽視的創(chuàng)新角色。游客是旅游產(chǎn)品的最終消費者，是最有發(fā)言權(quán)的評價者，是旅游產(chǎn)品創(chuàng)新的源頭，應(yīng)通過滿意度調(diào)查、意見收集和分析、投訴處理來研究游客的需求，為產(chǎn)品創(chuàng)新提供依據(jù)、線索和靈感。

    目前，各地旅游功能區(qū)建設(shè)不斷推進，在取得有目共睹的成績的同時，也出現(xiàn)了一些不可忽視的問題，如現(xiàn)有規(guī)劃體系的約束、權(quán)限與目標不相適應(yīng)、承擔(dān)大量社會管理事務(wù)、旅游用地難以落實、建設(shè)資金缺口較大等。為了促進旅游功能區(qū)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展，現(xiàn)階段應(yīng)特別注意如下三個問題：

    1.以旅游功能區(qū)規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)區(qū)域發(fā)展。地方政府應(yīng)及時編制旅游功能區(qū)規(guī)劃，保證旅游主導(dǎo)功能戰(zhàn)略的實施和旅游引領(lǐng)性產(chǎn)業(yè)的建設(shè)。在現(xiàn)有規(guī)劃體系內(nèi)，盡管城鄉(xiāng)規(guī)劃對于旅游功能區(qū)發(fā)展有相應(yīng)內(nèi)容，但是旅游功能區(qū)的獨特要求是城鄉(xiāng)規(guī)劃所不具有的；旅游規(guī)劃又是下位規(guī)劃，不能滿足旅游作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。根據(jù)石培華等的觀點，旅游功能區(qū)規(guī)劃是以旅游為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、主打品牌的綜合性區(qū)域規(guī)劃，兼具空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、專項規(guī)劃、國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、資源規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等多種規(guī)劃特性。旅游功能區(qū)規(guī)劃的實質(zhì)是區(qū)域綜合規(guī)劃，獨立在城鄉(xiāng)規(guī)劃和風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃之外，是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃和旅游發(fā)展規(guī)劃必不可少的補充。唯有如此，才能真正將旅游作為主導(dǎo)功能，以旅游統(tǒng)籌其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，保證旅游生產(chǎn)要素的有效供給。成都市以功能區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，并配套相關(guān)政策，較好地理順了主體功能區(qū)規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃之間、與既有區(qū)域政策之間、與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略之間的關(guān)系，為其他旅游功能區(qū)規(guī)劃的編制提供了借鑒。

    2.明確功能區(qū)管理機構(gòu)的產(chǎn)業(yè)促進職能。旅游功能區(qū)設(shè)立之前，原有空間內(nèi)有城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村聚落，其他類型的資源和產(chǎn)業(yè)，有運作之中的各種管理機構(gòu)。旅游功能區(qū)應(yīng)妥善處理與這些既有事務(wù)、產(chǎn)業(yè)和機構(gòu)之間的關(guān)系，否則就容易陷入困境。地方政府在設(shè)立旅游功能區(qū)、制定旅游功能區(qū)職責(zé)或出臺相關(guān)意見時，應(yīng)注意賦予旅游功能區(qū)相應(yīng)的權(quán)限，使其能夠真正發(fā)揮統(tǒng)籌、推動的職能，并有推進制度創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新的適宜空間。應(yīng)強化旅游功能區(qū)管理機構(gòu)的產(chǎn)業(yè)促進職能，防止陷入繁雜的社會事務(wù)中無暇顧及旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重蹈旅游度假區(qū)傳統(tǒng)發(fā)展模式的覆轍。在功能區(qū)管理機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣區(qū)的分工上，建議社會事務(wù)和非旅事務(wù)仍由相應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣區(qū)管轄和處理，功能區(qū)管理機構(gòu)集中精力處理涉旅事務(wù)，相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣區(qū)配合功能區(qū)管理機構(gòu)完成動員、征地、拆遷等相關(guān)工作；在對相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣區(qū)的考核上，社會事務(wù)和非旅事務(wù)仍按原辦法進行，涉旅方面的指標則由功能區(qū)管理機構(gòu)負責(zé)考核。對于通過托管和區(qū)劃調(diào)整建立的旅游功能區(qū)，雖然無法將社會事務(wù)和非旅事務(wù)剝離出去，但在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)立、人員配備、考核制度等方面應(yīng)堅持以旅游產(chǎn)業(yè)為中心，帶動地方經(jīng)濟和社會發(fā)展。

    3.靈活建立旅游功能區(qū)運作平臺。地方政府在設(shè)立旅游功能區(qū)時，應(yīng)統(tǒng)籌考慮功能區(qū)建設(shè)所需資金問題。根據(jù)經(jīng)營城市的理念，按照所有權(quán)、管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則，結(jié)合常見的目的地運作模式，可以參考成都“一個功能區(qū)一個平臺公司”的經(jīng)驗，堅持自愿入股、項目單算、稅收屬地、盈虧共擔(dān)、共建共享的原則，由旅游龍頭企業(yè)牽頭，功能區(qū)涉及縣區(qū)共同出資，組建旅游功能區(qū)建設(shè)開發(fā)平臺公司，通過土地流轉(zhuǎn)、特許經(jīng)營、銀行貸款等途徑，解決旅游功能區(qū)建設(shè)的資金瓶頸問題、旅游產(chǎn)品問題和業(yè)態(tài)問題，在優(yōu)化商業(yè)模式上起好示范引導(dǎo)作用。依托這一平臺，旅游功能區(qū)管理機構(gòu)還可以發(fā)揮政府資金的導(dǎo)向性作用，更好地解決基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)供給問題，策劃、包裝、孵化旅游項目，引導(dǎo)旅游產(chǎn)品開發(fā)方向，并較好地處理與眾多旅游開發(fā)商之間的關(guān)系。