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    9月27日，國家旅游局局長李金早簽署國家旅游局第41號令，公布了《旅游安全管理辦法》（以下簡稱《辦法》）�！掇k法》經(jīng)2016年9月7日國家旅游局第11次局長辦公會議審議通過，自12月1日起施行。

    《辦法》共分為總則、經(jīng)營安全、風(fēng)險提示、安全管理、罰則和附則六章、45條，基本覆蓋了旅游安全管理的各項(xiàng)工作。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，在新的旅游安全管理形勢下，《辦法》的出臺恰逢其時，將推動我國旅游安全管理邁向制度化、規(guī)范化發(fā)展的新階段，有利于更好地守護(hù)安全這條旅游發(fā)展的“生命線”。

    適應(yīng)新形勢新要求

   據(jù)了解，20世紀(jì)90年代，國家旅游局相繼發(fā)布了《旅游安全管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）《旅游安全管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》《重大旅游安全事故報告制度試行辦法》《重大旅游安全事故處理程序試行辦法》和《漂流旅游安全管理暫行辦法》等一系列配套或相關(guān)規(guī)范性文件，形成了目前我國旅游安全管理的基本制度。這些制度在之前的旅游安全管理中發(fā)揮了重要作用。然而隨著旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和國內(nèi)外安全形勢的動態(tài)變化，僅靠這些制度處理安全工作越來越“捉襟見肘”，旅游行業(yè)急需制定新的管理辦法。

國家旅游局相關(guān)司室負(fù)責(zé)人介紹，出臺新的《辦法》是貫徹實(shí)施旅游法和相關(guān)安全法律法規(guī)的需要，也是適應(yīng)旅游安全管理職責(zé)的需要，更是保障旅游者人身財產(chǎn)安全的需要。“2007年，我國頒布實(shí)施了《突發(fā)事件應(yīng)對法》；2013年，旅游法頒布實(shí)施，專設(shè)旅游安全一章；2014年，《安全生產(chǎn)法》修訂頒布……這些法律法規(guī)對旅游安全提出了統(tǒng)領(lǐng)性要求，因此有必要制定辦法細(xì)化規(guī)定，廢止違反上位法的規(guī)定。此外，去年國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會印發(fā)了《國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會成員單位安全生產(chǎn)工作職責(zé)分工》，按照分工，我局僅在職責(zé)范圍內(nèi)依法對旅游安全工作進(jìn)行指導(dǎo)、防范、監(jiān)管、培訓(xùn)、統(tǒng)計分析和應(yīng)急處理，但《暫行辦法》對旅游部門安全監(jiān)管權(quán)限和責(zé)任設(shè)置過大，與實(shí)際不相符。近年來，涉旅安全事故頻發(fā)，旅游安全形勢依然嚴(yán)峻，但《暫行辦法》對經(jīng)營者的安全經(jīng)營義務(wù)設(shè)定甚少，操作性較差，不利于對旅游者人身、財產(chǎn)安全的保障。”

中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所創(chuàng)新基地副研究員席建超表示，從宏觀而言，當(dāng)前我國安全生產(chǎn)形勢發(fā)生了很大變化，對安全問題提出了更高的管理要求，更強(qiáng)調(diào)以人為本；從微觀來看，旅游市場環(huán)境發(fā)生了巨變，過去旅游以組團(tuán)觀光為主，現(xiàn)階段旅游日益日�；�、大眾化、散客化并向國際化邁進(jìn)，安全管理面臨著更大挑戰(zhàn)；同時旅游業(yè)本身也處于轉(zhuǎn)型升級時期，全域旅游的發(fā)展更需要全域性管理思維，因此，《辦法》的出臺有利于提升旅游安全工作的管理水平和效率，也與我國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀相匹配。

華僑大學(xué)旅游學(xué)院副院長謝朝武認(rèn)為，《辦法》是在旅游法的基礎(chǔ)上完成的一個具有系統(tǒng)性、針對性、前瞻性的旅游安全部門規(guī)章，將對推進(jìn)當(dāng)前旅游安全工作發(fā)揮基礎(chǔ)性的法制調(diào)節(jié)作用。

權(quán)責(zé)明晰可操作性強(qiáng)

《辦法》是對《暫行辦法》的全面修訂，對比兩者，可以找到很多區(qū)別，其中重要一點(diǎn)是明確了適用主體和范圍。

對此，國家旅游局相關(guān)司室負(fù)責(zé)人解釋，根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定和“三定方案”，旅游部門的安全管理職權(quán)有限，直接負(fù)責(zé)的主要為旅行社，部分地方還包括景區(qū)和飯店，因此《辦法》第二條第二款規(guī)定，“本辦法所稱旅游經(jīng)營者，是指旅行社及地方性法規(guī)規(guī)定旅游主管部門負(fù)有行業(yè)監(jiān)管職責(zé)的景區(qū)和飯店等單位”。

據(jù)了解，之前的《暫行辦法》將旅行社、旅游飯店、旅游汽車和游船公司、旅游購物商店、旅游娛樂場所和其他經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)的企事業(yè)單位均作為旅游安全管理工作的基層單位，其所指的旅游企業(yè)是廣義的旅游經(jīng)營者。但事實(shí)上，旅游部門對其中部分旅游企事業(yè)單位并沒有直接的安全監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任，導(dǎo)致了旅游部門的責(zé)任過大，與實(shí)際不相符，各地方旅游部門頻繁反映難以承擔(dān)。針對這些問題，《辦法》明確了旅游部門的有效安全監(jiān)管對象，使監(jiān)管對象的設(shè)立更為合理，也更有法律依據(jù)；根據(jù)新的形勢，系統(tǒng)確定了旅游部門安全監(jiān)管職責(zé)，把旅游部門“應(yīng)做、能做”的安全職責(zé)進(jìn)行了合理的設(shè)定。

謝朝武告訴記者，《辦法》具有主體清晰、任務(wù)明確、重點(diǎn)突出等特點(diǎn)。“《辦法》調(diào)整和規(guī)范了旅游安全工作主體，通過清晰的主體界定，務(wù)實(shí)有效地推動旅游安全工作。對于旅游部門，《辦法》既宏觀確定了旅游部門的安全管理責(zé)任，也詳細(xì)規(guī)范了旅游部門在日常安全管理工作、預(yù)案制訂、景區(qū)承載量管控以及旅游突發(fā)事件應(yīng)急處置、調(diào)查、報告中的具體任務(wù)和職責(zé)。對于旅游經(jīng)營者，《辦法》明確了其應(yīng)具備的安全生產(chǎn)條件，明確了旅游經(jīng)營者在旅游安全檢查、旅游風(fēng)險監(jiān)測評估、高風(fēng)險項(xiàng)目和特殊群體的安全保障、旅游安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)、游客安全管理、突發(fā)事件應(yīng)急處置和報告等任務(wù)職責(zé)，并對旅行社的源頭安全管理責(zé)任、出境安全管理等提出了要求。此外，值得一提的是，《辦法》對旅游部門和旅游經(jīng)營者等兩類主體既強(qiáng)調(diào)要重視日常預(yù)防性安全管理，也強(qiáng)調(diào)要重視旅游突發(fā)事件的應(yīng)急處置和報告。”

席建超認(rèn)為，《辦法》在主體權(quán)責(zé)上的界定更為明晰。“過去是管得太多，權(quán)力太小，現(xiàn)在則是回歸行業(yè)本質(zhì)，管好分內(nèi)的事情。比如要求各旅游部門提供好旅游公共服務(wù)；強(qiáng)調(diào)有限責(zé)任主體；突出獎懲機(jī)制，過去的獎勵處罰措施很籠統(tǒng)，現(xiàn)在違反哪一項(xiàng)將受到什么處罰，《辦法》都規(guī)定得很詳細(xì)，落地性和操作性很強(qiáng)。”

風(fēng)險提示成突出亮點(diǎn)

業(yè)界普遍表示，本次出臺的《辦法》覆蓋全面、可操作性強(qiáng)、亮點(diǎn)多多，其中新增的“風(fēng)險提示”一條更體現(xiàn)了主管部門在管理旅游安全工作時從事后處理、被動管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭孪确婪�、主動介入�?/p>

關(guān)于《辦法》為什么將第三章單獨(dú)列為“風(fēng)險提示”，國家旅游局相關(guān)司室負(fù)責(zé)人說，近年來，突發(fā)事件頻發(fā)，特別是境外突發(fā)事件的發(fā)生對旅游者出行帶來了諸多不便，也給旅游者的人身財產(chǎn)安全埋下了隱患。