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    4月25日，全國人大表決通過《中華人民共和國旅游法》，它的出臺經(jīng)歷了哪些階段？對旅游業(yè)發(fā)展將產(chǎn)生怎樣的影響？記者日前就相關(guān)問題采訪了全國人大財(cái)經(jīng)委法案室原主任、旅游法起草工作組組長朱少平。
    三年立法背后凝聚著三十年的努力
    記者：您曾長期擔(dān)任全國人大財(cái)經(jīng)委法案室主任，長期關(guān)注、參與法律與政策文件的起草工作，請您介紹一下旅游法立法過程。
    朱少平：旅游法立法過程既短又長。短是指旅游法僅用了三年時(shí)間，就完成了從進(jìn)入立法計(jì)劃到法案通過的整個(gè)過程。長是指早在1982年，國家旅游局就開始著手旅游立法工作，而它的最終落地，歷經(jīng)了30余年。
    我在1994年進(jìn)入全國人大財(cái)經(jīng)委法案室工作，在處理人大代表相關(guān)議案時(shí)接觸到制定旅游法的呼吁。在交國家旅游局辦理議案答復(fù)工作時(shí)，我了解到，早在80年代初旅游業(yè)開始發(fā)展之時(shí)，就有人提出要制定旅游法。國家旅游局早在1982年就開始著手旅游立法工作。全國人大作為立法機(jī)構(gòu)，1988年曾將旅游法列入七屆全國人大常委會立法規(guī)劃，當(dāng)時(shí)旅游法也進(jìn)入了國務(wù)院立法計(jì)劃。但由于當(dāng)時(shí)旅游業(yè)發(fā)展規(guī)模比較小，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為那時(shí)全國人大承擔(dān)的立法任務(wù)太重，精力有限，所以沒能進(jìn)一步推動旅游法的立法進(jìn)程。到第十一屆全國人大，我國旅游業(yè)進(jìn)入了快速發(fā)展的“黃金期”，各方面條件比較成熟，制定旅游法便成了“水到渠成”的事情。所以說，旅游法立法過程既短又長，三年立法背后是幾代旅游工作者不懈努力的結(jié)果，凝聚著三十年的努力。
    2009年，經(jīng)十一屆全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，旅游法正式列入全國人大立法計(jì)劃，并從當(dāng)年9月啟動立法計(jì)劃。自此，旅游法立法工作駛?cè)肓丝燔嚨馈?br />     為了做好旅游法立法工作，2009年12月，全國人大財(cái)經(jīng)委員會牽頭組成了旅游法起草領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由時(shí)任全國人大財(cái)經(jīng)委主任委員石秀詩擔(dān)任，國家旅游局等20個(gè)部委為小組成員。在組建完成起草領(lǐng)導(dǎo)小組后，2010年起，起草小組先后赴內(nèi)地多個(gè)省份和歐洲、我國臺灣等地進(jìn)行了調(diào)研。2011年1月，起草小組拿出了第一稿文本征求各相關(guān)部門意見。之后，全國人大常委會先后于2012年8月、2012年12月、2013年4月對《旅游法（草案）》進(jìn)行了審議，最終在4月25日下午表決通過，為旅游立法工作劃上圓滿句號。
    行業(yè)發(fā)展和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級使立法條件成熟
    記者：為何現(xiàn)階段制定旅游法各方面的條件比較成熟？
    朱少平：之所以說現(xiàn)階段制定旅游法各方面的條件比較成熟，與旅游業(yè)不斷發(fā)展的行業(yè)背景和國民消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級的社會大背景緊密相關(guān)。
    在旅游業(yè)發(fā)展方面，去年我國國內(nèi)旅游人數(shù)突破29億人次，出境旅游人數(shù)超過8000萬人次，旅游業(yè)已成為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要支柱產(chǎn)業(yè)。
    隨著國民出游次數(shù)的增加，旅游糾紛的數(shù)量和復(fù)雜程度都有所增加，如果沒有相關(guān)法律，或者相關(guān)法律的層次較低，就難以協(xié)調(diào)處理這些復(fù)雜的旅游糾紛，難以提升旅游者滿意度，無法從根本上解決長期制約旅游業(yè)發(fā)展的矛盾和問題。在國民消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級方面，改革開放之初，國家集中精力解決的主要問題是“吃穿”；在過去十多年，解決的主要矛盾則是“住行”問題；最近幾年，旅游呈現(xiàn)井噴式發(fā)展，旅游成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到當(dāng)前階段廣大人民群眾的必然需求和權(quán)利。在旅游業(yè)進(jìn)入大眾化快速發(fā)展時(shí)期，為保障國民旅游權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，有必要通過制定旅游法確立我國旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位和發(fā)展措施，通過法律來規(guī)范旅游市場秩序、完善旅游公共服務(wù)，滿足人民群眾的旅游需求。
解決熱點(diǎn)問題保障長遠(yuǎn)發(fā)展
    記者：雖然旅游法在今年10月1日才開始實(shí)施，但不少旅游經(jīng)營者和旅游者已經(jīng)開始討論旅游法對他們的影響。您認(rèn)為旅游法的出臺，對旅游業(yè)發(fā)展意味著什么？
    朱少平：毫無疑問，旅游法的出臺使旅游業(yè)的發(fā)展納入法律規(guī)范當(dāng)中，將對旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展起到全方位的促進(jìn)作用。
    旅游法最重要的主線是規(guī)范旅游市場秩序，保護(hù)旅游者合法權(quán)益。法案通過總結(jié)中國旅游業(yè)30年發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對于備受關(guān)注的“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”、強(qiáng)迫購物、強(qiáng)迫參加自費(fèi)項(xiàng)目、景區(qū)門票不斷上漲等旅游頑疾都做出了相關(guān)規(guī)定，施以重拳加以打擊。如條文規(guī)定，“旅游者有權(quán)自主選擇旅游產(chǎn)品和服務(wù)，有權(quán)拒絕旅游經(jīng)營者的強(qiáng)制交易行為”，“旅行社不得以不合理的低價(jià)組織旅游活動，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目獲取回扣等不正當(dāng)利益”，“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)的門票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場所、交通工具等另行收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，嚴(yán)格控制價(jià)格上漲。公益性的城市公園、博物館、紀(jì)念館等，除重點(diǎn)文物保護(hù)單位和珍貴文物收藏單位外，應(yīng)當(dāng)逐步免費(fèi)開放。”我相信，隨著旅游法的出臺和正式實(shí)施，無疑會增加不法經(jīng)營者的違法成本，旅游經(jīng)營者有望迎來有序公平競爭的環(huán)境，旅游者的合法權(quán)益也將得到更完善的保護(hù)。
    記者：在關(guān)注旅游市場現(xiàn)實(shí)問題的同時(shí)，旅游法是否就塑造旅游市場秩序的長效機(jī)制進(jìn)行了設(shè)計(jì)？
    朱少平：旅游法出臺的意義，并不局限于解決一時(shí)一地的熱點(diǎn)問題，同樣關(guān)注于塑造旅游市場秩序的長效機(jī)制，強(qiáng)化旅游公共服務(wù)、旅游市場監(jiān)管是其中的重點(diǎn)。
    為強(qiáng)化旅游公共服務(wù)，旅游法做了多項(xiàng)規(guī)定�？倓t第三條規(guī)定，“國家發(fā)展旅游事業(yè)，完善旅游公共服務(wù)，依法保護(hù)旅游者在旅游活動中的權(quán)利。”第七條要求，“國務(wù)院建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，對旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)�？h級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對旅游工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)，明確相關(guān)部門或者機(jī)構(gòu)，對本行政區(qū)域的旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)督管理進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。”這些規(guī)定不僅明確了政府必須承擔(dān)向旅游者提供公共服務(wù)的職能，還明確了直接負(fù)責(zé)人——各級政府而非旅游行政主管部門一家，這使得公共服務(wù)落地更為可行。
    旅游法的出臺，還將強(qiáng)化旅游市場監(jiān)管力度。我們在立法調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，旅游市場監(jiān)管存在多頭執(zhí)法的情況，所以旅游法要求縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，組織旅游主管部門、有關(guān)主管部門和工商行政管理、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、交通等執(zhí)法部門對相關(guān)旅游經(jīng)營行為實(shí)施監(jiān)督檢查。此外，為了真正增加旅游經(jīng)營者的違法成本，旅游法還設(shè)立了更具可行性和威懾力的旅游市場監(jiān)管、處罰條款，如對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的罰款規(guī)定等。
    加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，制定實(shí)施細(xì)則
    記者：為使旅游法充分發(fā)揮您所講的促進(jìn)作用，在未來貫徹實(shí)施過程中應(yīng)注意什么？
    朱少平：作為我國旅游行業(yè)的首部法律，《旅游法》的出臺，意味著我國旅游業(yè)監(jiān)管正式上升到法律層面，也標(biāo)志著旅游業(yè)進(jìn)入法制化、規(guī)范化發(fā)展的新階段。為了維護(hù)旅游法的尊嚴(yán)和力量，我認(rèn)為未來貫徹實(shí)施工作，要做好加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、制定實(shí)施細(xì)則、加強(qiáng)宣貫、做好后續(xù)修訂等工作。
    從法律層面而言，旅游法對旅游市場的監(jiān)管做出了更加全面、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)定。但落實(shí)這些規(guī)定終究是靠人來落實(shí)，旅游監(jiān)管的法治化要有人來執(zhí)法。我們在前期調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，目前缺乏人員是我國旅游監(jiān)管最大的問題之一。每年近30億游客的旅游大市場，旅游監(jiān)管執(zhí)法人員只有數(shù)千人，這與一個(gè)世界旅游大國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、旅游產(chǎn)業(yè)和旅游市場規(guī)模不相稱的。因此，在貫徹落實(shí)旅游法過程中，一定要建立一支與我國旅游市場規(guī)模相適應(yīng)的旅游執(zhí)法監(jiān)管隊(duì)伍，通過他們積極執(zhí)法，維護(hù)法律的有效性。
    旅游涉及食、住、行、游、購、娛6大要素，關(guān)聯(lián)110多個(gè)行業(yè)，涉及國務(wù)院的20多個(gè)部門，可以說旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和旅游活動牽涉多方面利益關(guān)系。旅游法雖然出臺了，但里面有很多規(guī)定與現(xiàn)有的行政法規(guī)、地方性法規(guī)與部門規(guī)章不完全一致。在旅游法頒布之后，各有關(guān)方面應(yīng)盡快做好修改銜接工作，確保旅游法得到有效實(shí)施。同時(shí)，我們也需要注意，旅游法的成熟不是一蹴而就的事情。在旅游業(yè)發(fā)展過程中，立法部門要注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在條件成熟時(shí)對相關(guān)條文進(jìn)行修改，使旅游法更契合實(shí)際。
    法律的實(shí)施離不開全社會的同心協(xié)力。要想積極發(fā)揮旅游法的司法能動作用，不僅需要加強(qiáng)旅游監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，協(xié)調(diào)各相關(guān)法律規(guī)定，還需要加大宣傳教育工作，使旅游者、旅游經(jīng)營者熟悉旅游法的相關(guān)規(guī)定，提高依法旅游、經(jīng)營旅游的自覺性，各地各有關(guān)部門可通過各種形式的學(xué)習(xí)、宣傳活動，營造旅游法貫徹實(shí)施的良好環(huán)境，使全社會形成高度的自律。