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    2015年5月25日，國(guó)家旅游局發(fā)布通知，宣布自2015年6月1日起停止實(shí)施《關(guān)于試行旅行社委托代理招徠旅游者業(yè)務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知》(簡(jiǎn)稱(chēng)77號(hào)文)。通知發(fā)布以來(lái)，引起業(yè)者不少討論，有人認(rèn)為不利于旅行社、特別是有出境游資質(zhì)的旅行社發(fā)展，有人則認(rèn)為有利于規(guī)范旅行社市場(chǎng)。筆者認(rèn)為，應(yīng)從多個(gè)方面看待這個(gè)問(wèn)題。

    首先，便于對(duì)接旅游法�！堵糜畏ā穼�(shí)施近兩年來(lái)，在社會(huì)上產(chǎn)生了廣泛影響，為改善旅游市場(chǎng)秩序發(fā)揮了重要作用。

    其實(shí)，業(yè)界也有質(zhì)疑《旅游法》的聲音，認(rèn)為《旅游法》沒(méi)有起到預(yù)期效果。筆者以為，造成這種現(xiàn)象的原因是客觀的，也是合理的。一是旅游市場(chǎng)不規(guī)范行為由來(lái)已久，靠一部《旅游法》在短期內(nèi)解決所有問(wèn)題顯然不現(xiàn)實(shí);二是《旅游法》施行至今，相關(guān)配套的實(shí)施細(xì)則并未出臺(tái)，在一定程度上加大了《旅游法》的實(shí)施難度。規(guī)范旅游市場(chǎng)不可能一蹴而就，而做好現(xiàn)行法律法規(guī)的有效銜接和清理應(yīng)該是當(dāng)下急需的。根據(jù)77號(hào)文件第1條、11條之規(guī)定，旅行社代理方可以是旅行社，也可以是非旅行社組織或個(gè)人，代理的業(yè)務(wù)可以是本旅行社范圍的，也可以是本旅行社范圍以外的(赴臺(tái)游除外)，這明顯與《旅游法》第29條、30條規(guī)定相矛盾，即旅行社代理方必須是旅行社，而且代理的業(yè)務(wù)必須是本旅行社范圍的。

    此外，根據(jù)77號(hào)文件第4條規(guī)定，委托代理必須報(bào)主管的旅游行政管理部門(mén)備案，這與《旅游法》第60條之規(guī)定，委托代理只需要在包價(jià)旅游合同中載明委托社和代理社的基本信息即可，兩者之間也存在明顯矛盾。因此，77號(hào)文件停止執(zhí)行有利于《旅游法》的順利實(shí)施。

    其次，順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的要求。先看77號(hào)文件頒布的時(shí)代背景，2009年《旅行社條例》及其《實(shí)施細(xì)則》頒布，首次界定了旅游業(yè)務(wù)委托的概念與范疇，要求“旅行社需要對(duì)旅游業(yè)務(wù)做出委托的，應(yīng)當(dāng)委托給具有相應(yīng)資質(zhì)的旅行社”。此時(shí)旅行社從資質(zhì)上來(lái)講主要分成兩類(lèi)，一類(lèi)是出境社，數(shù)量?jī)H有1000多家，另一類(lèi)是非出境社，數(shù)量達(dá)2萬(wàn)多家。從出境市場(chǎng)來(lái)看，當(dāng)時(shí)我國(guó)出境游市場(chǎng)快速增長(zhǎng)，許多中小城市無(wú)出境游旅行社，影響了旅游者出游的便利性，加上旅行社門(mén)市、分社設(shè)立限制較多、成本較高，因此旅行社超范圍經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象較為普遍。

    再?gòu)牟痪邆涑鼍秤钨Y質(zhì)的旅行社來(lái)看，當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)旅游發(fā)展較快，可一些偏遠(yuǎn)地區(qū)當(dāng)時(shí)連旅行社都沒(méi)有。因此，允許一些沒(méi)有相應(yīng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)或旅行社代理相關(guān)旅游業(yè)務(wù)，不僅有利于滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的旅行需要，而且有利于解決普遍存在的超范圍經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題。因此，如果完全按照《條例》及其《實(shí)施細(xì)則》來(lái)運(yùn)營(yíng)，顯然不符合當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)情況。2010年出臺(tái)77號(hào)文件便是對(duì)《條例》的進(jìn)一步補(bǔ)充和完善，也是應(yīng)時(shí)之舉。

    再看2015年的情況，《旅游法》頒布已經(jīng)近兩年了，但旅行社超范圍經(jīng)營(yíng)的亂象并沒(méi)有完全解決，旅游市場(chǎng)秩序不容樂(lè)觀;具有出境游資質(zhì)旅行社數(shù)量較兩年前有較大增長(zhǎng)，基本能夠滿(mǎn)足人們的出境旅游需求;各類(lèi)線上銷(xiāo)售渠道更加暢通，基本能夠滿(mǎn)足偏遠(yuǎn)地區(qū)旅游者的旅行需求;2014年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出，“各地要破除對(duì)旅行社跨省設(shè)分社、設(shè)門(mén)市的政策限制”，有利于旅行社跨地域經(jīng)營(yíng)。因此，停止77號(hào)文件正當(dāng)其時(shí)。

    最后，為旅行社發(fā)展指明了方向。停止實(shí)施77號(hào)文件，對(duì)于旅行社明確經(jīng)營(yíng)方向有著十分重要的指導(dǎo)作用。一是旅行社經(jīng)營(yíng)方式必然向合法、合規(guī)方向邁進(jìn)。多年來(lái)，一直困擾旅行社業(yè)界的一個(gè)問(wèn)題便是超范圍經(jīng)營(yíng)、掛靠承包現(xiàn)象突出，不僅影響旅行社的服務(wù)質(zhì)量，也不利于旅行社培育品牌，不利于旅行社企業(yè)做大做強(qiáng)。77號(hào)文件的出臺(tái)，對(duì)于阻止承包掛靠行為意義重大，對(duì)于規(guī)范旅游市場(chǎng)將起到至關(guān)重要的作用。二是旅行社市場(chǎng)結(jié)構(gòu)將呈現(xiàn)明顯的批發(fā)零售形式，破除旅行社跨省設(shè)分社、門(mén)市的政策限制，為一批具有一定實(shí)力的旅行社或相關(guān)旅游企業(yè)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，兼并中小旅行社企業(yè)提供了條件。