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    旅游用地問題已經(jīng)成為制約和困擾近年來旅游業(yè)發(fā)展的焦點問題之一。這不僅表現(xiàn)在目前各地普遍存在的旅游用地指標缺失，“項目落地難”方面，更體現(xiàn)在全國因旅游用地引發(fā)的問題受到越來越多的關注，有的甚至成為社會輿論關注的焦點。盡管國家相關職能部門已經(jīng)開始關注到這個問題，并在一些地區(qū)進行了探索性改革嘗試。但是，其特殊性和復雜性，仍需要在基礎理論層面提供系統(tǒng)研究作為支撐。

    一、界定與特點

    對于“旅游用地”界定目前尚沒有明確定義。目前的一些相關界定基本缺少相關法律制度依據(jù)，這顯然無助于在實際政策層面上的操作。

    那么，如何正確界定“旅游用地”呢？我們可從《中華人民共和國土地管理法》中尋找答案。

    作為國家進行土地管理的基本法律，其在第四條“國家實行土地用途管制制度”已隱含著對“旅游用地”的規(guī)定：

    第一，“旅游用地”屬于建設用地的一種。也就是說，非建設性用地變成旅游用地，必須經(jīng)過相應的法律程序。

    第二，“旅游用地”主要指用來旅游開發(fā)和建設的建筑物、構筑物的用地。這既包含了諸多受法律保護的全國重點保護文物、自然保護區(qū)以及風景名勝區(qū)等建設用地，也包含了獨立于這些用地類型之外新的建設用地。

    第三，“旅游用地”具有與“城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、軍事設施用地”等同的用地類型，是一種功能性用地。因此，也應該具有與這些用地類型相同的屬性界定，如明確產權邊界和空間屬性，有符合自身特點的用地規(guī)范和系統(tǒng)流程等。

    與一般建設用地，如城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地不同，除了具有上述建設用地一般屬性特征外，旅游用地還有其自身的特點。

    （1）用地導向的外向性：旅游用地是以滿足“人（旅游者）”的旅游休閑度假為基本導向的用地類型，屬于“服務型”用地范疇。

    （2）用地功能的集成性：旅游用地多以自然資源和社會資源、文化資源為依托，旅游功能短期內并不影響土地的原始屬性；此外，除了旅游設施用地具有純化的用地特征外，許多旅游地兼有城市用地和鄉(xiāng)村用地的特征，大部分旅游用地屬于“與旅游相關的用地”。

    （3）用地來源的普適性：旅游業(yè)用地對土地類型屬性要求不嚴格。各種土地類型，如不可轉讓土地所有權的軍事用地、教育用地、自然保護區(qū)用地；開發(fā)前有基準地價的“四荒”用地等；土地上有建筑及其他附著物的用地等。只要經(jīng)過規(guī)劃建設，能夠滿足旅游者旅游需求，都可以用做旅游用地。

    （4）用地需求的階段性：早期觀光旅游階段，旅游用地主要依托于具有高價值的自然或者人文歷史旅游景觀資源，如全國文物單位、國家重點風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)等諸多載體。進入休閑度假旅游階段后，隨著旅游需求日趨個性化和多元化，傳統(tǒng)用地已難以滿足旅游市場需求，用地開始向其他土地類型擴展。

    （5）用地強度的“適度”性：旅游用地強調以滿足旅游者多元游憩需求為基本出發(fā)點。這就要求旅游用地在追求集約經(jīng)濟產出的同時，要考慮到旅游者對自然生態(tài)和社會人文環(huán)境舒適度的現(xiàn)實要求，強調土地利用強度的“適度集約”。

    （6）用地選擇的區(qū)位性：通常旅游用地位置的選擇要求較為嚴格，其中有兩個含義，第一，旅游用地基本配置在交通便捷、人口密集、地質條件良好的城市或者城市郊區(qū)。第二，地塊本身，或者周邊地區(qū)一般要求有良好的自然和人文環(huán)境。

    二、類型劃分根據(jù)各地區(qū)旅游用地目的和

    政策需要看，旅游用地包括三種類型：

    （1）“旅游產業(yè)發(fā)展用地”。指服務于“熱點”旅游城市（鄉(xiāng)村、景區(qū)）產業(yè)轉型升級的用地類型。在這些地區(qū)，旅游業(yè)已確定其主導地位，并成為推動城鎮(zhèn)化和新農村建設的主要推動力。產業(yè)發(fā)展用地，不僅指旅游產業(yè)自身用地需求，同時包括產業(yè)輻射項目用地需求。其用地類型多樣，構成復雜，空間約束較強；不僅有更大規(guī)模數(shù)量要求，也有用地質量限制，如要通過用地配置來豐富旅游產業(yè)業(yè)態(tài)，推進產業(yè)空間集聚和產業(yè)體系等。

    （2）“旅游項目開發(fā)用地”。指服務滿足旅游“溫”、“冷”區(qū)或者一般城市休閑度假需求的用地類型。這種用地類型功能相對單一，僅僅滿足公眾游憩需求而已，不具有旅游產業(yè)用地特點，這種用地類型也是目前存在最多的旅游用地類型； 

    （3）“公益性旅游項目用地”。指與旅游活動相關的各種公益性質的博物館、展覽館等用地類型，只有少數(shù)項目存在。從實際情況看，因各地旅游發(fā)展階段不同，對旅游用地需求差異顯著。

    目前旅游用地中最大的認識問題是對旅游階段用地需求的混淆，許多旅游熱點地區(qū)仍以“項目用地”去代替“產業(yè)用地”，不僅在用地總量規(guī)模上難以保障，同時也制約了產業(yè)轉型升級，如項目缺少空間集聚，同質化惡性競爭加��；項目缺乏關聯(lián)，產業(yè)缺少統(tǒng)籌；旅游用地碎片化，項目發(fā)展“孤島化”等。這種“工業(yè)型項目型”的用地模式也往往因違反現(xiàn)有法律制度規(guī)定成為媒體負面報道的重點。

    三、問題本質

    本質上說，目前旅游用地問題是轉型升級的“增量”旅游建設用地指標供給和配置不甚合理的問題。究其原因，有三個主要因素：

    （1）總量供給缺失。一般性城市土地利用總體規(guī)劃和城市用地指標中沒有旅游用地指標配置。按照現(xiàn)有2012年1月1日起實施的《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》，城市建設用地標準要求“用地統(tǒng)計范圍與人口統(tǒng)計范圍必須一致”，也就是“以當?shù)厝丝诖_定用地指標”的統(tǒng)計方法。其中人口規(guī)模是按照區(qū)域常住人口進行統(tǒng)計，沒有短期“流動人口”用地配給，造成旅游用地指標從根源上缺失。

    （2）總量供給不足。風景旅游城市中土地利用配置指標偏小。在城鄉(xiāng)建設用地分類標準中規(guī)定“區(qū)域社會經(jīng)濟、風景旅游等具有特殊情況的”，其“上限不得大于150.0平方米/人。”但這種用地指標的規(guī)定，難以滿足旅游業(yè)轉型升級的要求。

    （3）結構性不足。旅游用地在已有城鄉(xiāng)建設用地系統(tǒng)配置中缺乏競爭力。相較于工業(yè)用地以及其他產業(yè)用地，旅游用地具有集約度較低，投資回收期長，經(jīng)濟效益相對較差；而相對于農業(yè)用地，又缺少《基本農田保護制度》的法律約束，這使得旅游用地在與其他產業(yè)用地指標競爭中處于弱勢地位。

    四、產生根源

    旅游用地問題產生的根本原因在于“服務型社會土地利用需求”與“生產型社會土地制度設計”之間的矛盾。這種矛盾，既是旅游用地階段性特征的表現(xiàn)，同時也是與旅游業(yè)發(fā)展相適應的配套系統(tǒng)土地制度設計的滯后和缺失。

    （1）基本法律依據(jù)不夠完善。盡管旅游用地在《土地法》中僅僅作為建設用地的一種類型予以提及，但是與其他同類型用地相比，如“城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、軍事設施用地”缺少更為明確的法律界定；而后續(xù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》對其規(guī)劃利用程序并沒有提及。新出臺的《旅游法》中第二十條指出，“各級人民政府編制土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，應當充分考慮相關旅游項目、設施的空間布局和建設用地要求……規(guī)劃和建設交通、通信、供水、供電、環(huán)保等基礎設施和公共服務設施，應當兼顧旅游業(yè)發(fā)展的需要……”但是因為旅游土地利用規(guī)劃本身缺乏細則，其真正實施缺乏可操作性。

    （2）配套法律制度體系缺失。旅游用地在現(xiàn)有土地利用分類體系和城鄉(xiāng)土地利用分類體系中缺少位置。GB/T21010-2007《土地利用現(xiàn)狀分類》系統(tǒng)中，旅游用地散布在“住宿餐飲用地、城鎮(zhèn)住宅用地、文體娛樂用地、公共設施用地、公園與綠地、風景名勝設施用地”中，其中“風景名勝設施用地”為最直接的旅游用地類型。而在2011版《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》中，城市用地共分為8大類、35中類、44小類和城鄉(xiāng)用地分類，市域內城鄉(xiāng)用地2大類、8中類、17小類中，卻沒有“旅游用地”。因為沒有分類，所以在城鄉(xiāng)土地建設規(guī)劃中，也就沒有相應指標的配置。

    （3）用地規(guī)范和標準缺失，難以體現(xiàn)旅游產業(yè)特質�，F(xiàn)有旅游用地基本沿襲“工業(yè)”項目發(fā)展模式，忽略了旅游用地外向性用地、適度集約用地、普適性用地等特質。

    五、具體表象

    因為旅游用地依托法律體系不夠健全，加上規(guī)范和標準的缺失，引起諸多用地問題：

    （1）拿地程序不規(guī)范：主要存在于“城外”鄉(xiāng)村集體用地的土地流轉環(huán)節(jié)。盡管鄉(xiāng)村旅游用地規(guī)模和利用程度持續(xù)擴大，但是因為現(xiàn)有農村集體用地流轉不暢，多數(shù)未取得合法用地手續(xù)。

    （2）拿地程序較為復雜。主要體現(xiàn)在農用地或未利用地轉變?yōu)榻ㄔO用地的審批過程。旅游用地因需要占用大量農用地或者未利用地，審批程序比普通用地審批程序更加復雜，審批周期更長。此外，還有一些旅游項目雖未改變土地用途，但由于土地使用權人變更，同樣面臨審批層級高、程序多，項目用地獲批取得慢、周期長的問題，并且導致為了規(guī)避審批程序的違法用地現(xiàn)象增多。

    （3）拿地成本較高。這是相對的概念，旅游用地出讓價格高、年限短。由于目前旅游產業(yè)沒有單獨的用地門類，各地基本按30年-50年的經(jīng)營性用地出讓，因旅游產業(yè)本身具有高投資、高風險、低收入、慢回報的產業(yè)特征，加上旅游用地未單獨設立基準地價，在評估地價時，主要參照商業(yè)服務類用地基準地價，造成旅游用地出讓價格偏高。

    （4）拿后無序利用。突出表現(xiàn)為：

    第一，拿了不用，坐等升值。主要以占有資源為目的，不開發(fā)、不投入，致使許多土地被限制，特別是影響后續(xù)企業(yè)的入��；

     第二、拿了不會用，粗放經(jīng)營。部分因經(jīng)營者自身觀念、經(jīng)營方式等局限，旅游用地仍處于低水平開發(fā)階段，造成用地浪費；另外盡管項目較為高端，但是缺少統(tǒng)籌，綜合配套不足或者“高端”項目占地過多，也引起設施和房產大量閑置。

    第三、拿了亂用，破壞性建設。這種破壞性建設在全國各地比比皆是。近年來，大批“主題”不突出的主題公園的閑置就是典型案例。

    第四、改為它用——房產化。這主要體現(xiàn)在以旅游開發(fā)為名，從事房地產開發(fā)。

    (5)忽視用地公平。此為現(xiàn)階段最突出的矛盾，主要表現(xiàn)在農村集體用地旅游化過程中，因為征地程序不規(guī)范，補償機制不健全，補償分配不到位，失地農民缺乏社會保障，以及補償缺乏社會監(jiān)督等，產生利益重構帶來用地的不公。

    六、政策出口

    旅游業(yè)相比其他產業(yè)，是近30年才快速崛起并不斷成長壯大的產業(yè)。其產業(yè)地位在2009年《關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》(國發(fā)[2009]41號)才開始最終確立。盡管在這個文件中，提出要“積極支持利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、邊遠海島和可以開發(fā)利用的石漠化土地等開發(fā)旅游項目。支持企事業(yè)單位利用存量房產、土地資源興辦旅游業(yè)。”《國民旅游休閑綱要》也提出了“城鄉(xiāng)規(guī)劃要統(tǒng)籌考慮旅游休閑場地和設施用地，優(yōu)化布局。”但是并沒有給出系統(tǒng)的、具有可操作性的解決方案。也就是說，相對于傳統(tǒng)“生產性用地”制度規(guī)定，作為“服務型用地”的旅游用地問題，無論在思想認識上，還是具體操作上都有探索、調整和適應的過程。因此，對于旅游用地，在政策目標設計上，要立足國家新型城鎮(zhèn)化和“調結構，促發(fā)展”以及推進生態(tài)文明建設國家戰(zhàn)略需求，客觀分析旅游用地階段需求，以保護國土資源，促進土地集約節(jié)約利用為發(fā)展導向，推進旅游用地的合理利用、科學利用，公平利用，探索建立符合旅游產業(yè)發(fā)展和用地特點要求的科學化、差別化、精細化、生態(tài)化土地利用和管理制度。在具體措施上最終建立適合“旅游產業(yè)發(fā)展用地”（其核心是明確旅游業(yè)產業(yè)地位，確定“產業(yè)發(fā)展”用地指標配額）、“旅游項目開發(fā)用地”（其核心是用地配額問題，可以通過城鄉(xiāng)建設用地和非建設用地增減掛扣，滿足用地配額）以及“旅游公益建設用地”（以國家劃撥形式）有機結合的區(qū)域復合型用地模式。

    （作者單位：中國科學院地理科學與資源研究所）