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    從2005年起，國家實施了綜合配套改革戰(zhàn)略，先后成立了10余個國家層面的綜合配套改革試驗區(qū)。在旅游綜合改革方面，國家初步構建了“一區(qū)（中越國際旅游合作區(qū)）、一省（云南省國家旅游綜合改革發(fā)展試驗區(qū)）、一島（海南國際旅游島）、一市（桂林市國家旅游綜合改革實驗區(qū)）”的試點格局。按照《國務院關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（國發(fā)[2009]41號）提出的“支持各地開展旅游綜合改革和專項改革試點”的要求，國家旅游局扎實推進旅游綜合改革工作，并于2010年12月，將秦皇島、舟山、張家界和成都四個城市批準為全國首批旅游綜合改革試點城市，至此，旅游綜合改革全面展開。時隔三年，四個試點城市的旅游綜合改革取得了一定的成績，但存在的問題以及遇到的困難也很突出。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）為新形勢下旅游業(yè)的改革注入了強化劑，同時也提出了更高更具體的目標與任務，這就需要我們全面審視旅游綜合改革的內涵與要求、政策的優(yōu)勢與劣勢等一系列問題，為新時期旅游業(yè)的深化改革提供科學的決策指導。

    1.旅游綜合改革的內涵與要求

    旅游綜合改革從屬于國家綜合配套改革，是國家綜合配套改革戰(zhàn)略在旅游業(yè)的具體體現(xiàn)。綜合配套改革戰(zhàn)略是繼特區(qū)戰(zhàn)略、開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略后又一個新的改革思路，它以制度創(chuàng)新為主要動力，是涉及社會管理體制、行政管理體制等方面的全方位改革；綜合配套改革的核心在于“綜合配套”，是相對于單項改革和純粹意義上的經(jīng)濟體制改革而言的，要實現(xiàn)的是整個社會經(jīng)濟的綜合發(fā)展，體現(xiàn)的是和諧發(fā)展的思想。

    旅游綜合改革采取試點城市的形式，試點城市與經(jīng)濟特區(qū)（享有稅收優(yōu)惠等特權，主要解決對外的改革開放問題）、開發(fā)區(qū)（國家給予財政上的補助，國家給予項目）不同，它是社會經(jīng)濟活動改革的實驗區(qū)，是各種改革開放措施以及政治、經(jīng)濟、社會等方面新舉措的試驗場，擁有先行先試的實驗權。這種摸著石頭過河的改革策略實則中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，對我國社會經(jīng)濟各項事業(yè)的發(fā)展起著重要指導作用。

    旅游綜合改革不是單項改革，也不僅僅是就旅游產業(yè)發(fā)展而改革。首先，旅游綜合改革涉及旅游“吃、住、行、游、購、娛”各個要素，不僅要在旅游資源持續(xù)開發(fā)和旅游公共服務體系建設等方面取得重大突破，還要實現(xiàn)旅游六大要素之間的合理結構關系，從而實現(xiàn)旅游產業(yè)內部結構的優(yōu)化升級。其次，旅游綜合改革要在體制機制和政策管理上有所創(chuàng)新，進一步推動旅游產業(yè)的市場化進程，以市場化的旅游產業(yè)帶動社會其他領域的改革以及社會各項事業(yè)的發(fā)展。第三，旅游綜合改革試點要有輻射效應，把地方成功的經(jīng)驗加以提煉并傳播至全國各個地方，以點帶面，分享旅游綜合改革的紅利。

    2.旅游綜合改革試點城市的政策優(yōu)勢

    （1）體制優(yōu)勢。“旅游綜合改革試點城市”與經(jīng)濟特區(qū)、開發(fā)區(qū)最大的不同在于它淡化了優(yōu)惠政策，國家及相關部門既沒有給予項目，也沒有稅收等政策的優(yōu)惠。優(yōu)惠政策好比直接給糧食，而試點城市賦予的是生產自主權，這種依靠自身力量謀得長足發(fā)展的能力是最為寶貴的。此外，這一政策要求四個旅游綜合改革試點城市自主探索改革發(fā)展之路，這就擺脫了按既有政策框架進行改革的傳統(tǒng)模式，對于旅游綜合改革試點城市來講，發(fā)展空間更為廣闊，發(fā)展形式更具多樣性。

    （2）先發(fā)優(yōu)勢。與任何一個國家綜合配套改革試驗區(qū)一樣，旅游綜合改革試點城市擁有先改、先試、先行的權利。一方面，試點城市可以根據(jù)自身的實際情況，在法律允許的范圍內，自主制定一系列富有創(chuàng)新且有效益的發(fā)展規(guī)劃或政策并實施，率先形成發(fā)展活力，率先破解體制機制的瓶頸制約；另一方面，國家有關旅游方面的重大改革措施可以在秦皇島、舟山、張家界和成都等試點城市先行先試，這樣四大試點城市就獲得了改革的先機，走在了其他旅游城市之前，先發(fā)優(yōu)勢明顯。

    （3）示范輻射效應。既然是旅游綜合改革試點城市，那么示范效應就應該是第一位的，否則就不能稱之為試點城市。試點城市要在旅游產業(yè)良性發(fā)展方面立起一個標桿，為其他旅游城市的旅游業(yè)發(fā)展提供借鑒或參考。此外，從秦皇島、舟山、張家界和成都四個城市的地理位置來看，剛好形成了“東北—東—中—西南”的“丿”字狀，穿越了中國版圖的核心地帶，這種空間分布以及組合形態(tài)更有利于試點城市的成功經(jīng)驗更快、更好地向全國其他地方發(fā)散，輻射效應更強。

    （4）投資平臺。旅游綜合改革過程中，旅游公共服務建設是重要內容，特別是包括旅游交通在內的旅游基礎設施建設是重中之重，航空、鐵路、高速公路以及信息網(wǎng)絡等成為旅游綜合改革試點城市投資的重點領域，而這些領域目前尚屬高投資回報率的領域，對于投資機構或者民間資本來說極具誘惑力。國家雖然沒有給予明確的資金或項目支持，但“旅游綜合改革試點城市”這一名分就能使秦皇島、舟山、張家界和成都成為關注的焦點，其知名度會得到大幅提升，從而吸引國內外各種生產要素，帶來巨大的人流、物流和資金流。

    3.旅游綜合改革試點城市面臨的困難

    （1）資金短缺。盡管“旅游綜合改革試點城市”這一名片提供了一個很好的投資平臺，但國家畢竟沒有給資金、沒有給項目，也沒有給予財政優(yōu)惠，一旦改革過程中的任一環(huán)節(jié)出問題或者宣傳不到位，又或者與相關利益主體的利益關系處理不到位，投資機構與民間資本就會外流，此時就會造成資金緊張，嚴重影響改革的進程。

    （2）成本增加。旅游綜合改革試點城市肩負著先行先試的重任，要率先破除制約旅游產業(yè)良性健康發(fā)展的障礙，在旅游“吃、住、行、游、購、娛”各個方面取得突破性成效，全面提升旅游產業(yè)層次，這就要求旅游綜合改革試點城市加大旅游開發(fā)投入，積極建設符合“兩型社會”要求的低碳旅游、綠色旅游，而這將大大增加固定資產投入和環(huán)境治理成本。

    （3）無經(jīng)驗可循。旅游綜合改革在我國尚屬首次，沒有經(jīng)驗可以參考，需要各個試點城市自身探索和創(chuàng)新，走出一條適合自己的路子來。在改革過程中，各種不確定性因素或風險均有可能存在，因此成功與失敗皆有可能。作為綜合型服務性產業(yè)，旅游業(yè)的綜合配套改革比其他產業(yè)的改革都要復雜，改革的每個過程都是環(huán)環(huán)相扣，其中一環(huán)沒處理好便會影響全局。

    客觀、準確地分析和評價“旅游綜合改革試點城市”的政策優(yōu)勢和面臨的困難，從制度的角度改善旅游經(jīng)濟發(fā)展的宏觀政策環(huán)境，將對旅游綜合改革的持續(xù)、有效推進起到重要作用。在《決定》的指導下，“旅游綜合改革試點城市”的改革形式將越顯其活力，其改革成果也將更好地惠及旅游利益相關者。