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    4月25日，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)旅游法》（以下簡(jiǎn)稱《旅游法》）�！堵糜畏ā饭�10章112條。
    《旅游法》作為一部綜合性法律，社會(huì)關(guān)注度高、涉及面廣。本報(bào)記者就《旅游法》出臺(tái)的背景及對(duì)旅游業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的意義等問(wèn)題，采訪了全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、《旅游法》起草組副組長(zhǎng)尹中卿。
    《旅游法》特點(diǎn)很鮮明
    記者：《旅游法》的內(nèi)容很豐富，您能不能抽絲剝繭概括一下要點(diǎn)？
    尹中卿：《旅游法》既是保障法，又是規(guī)范法，也是促進(jìn)法，這是《旅游法》最突出的特點(diǎn)。
    旅游涉及食、住、行、游、購(gòu)、娛6大要素，涉及國(guó)務(wù)院的20多個(gè)部門(mén)，關(guān)聯(lián)110多個(gè)行業(yè)，很難針對(duì)不同類(lèi)型的旅游活動(dòng)分別立法，只能采取綜合立法模式。在此之前，許多行業(yè)和領(lǐng)域已經(jīng)制定了法律或法規(guī)，《旅游法》屬于遲到立法。除總則、附則之外，只能對(duì)旅游者、旅游規(guī)劃和促進(jìn)、旅游經(jīng)營(yíng)、旅游服務(wù)合同、旅游安全、旅游監(jiān)督管理、旅游糾紛處理、法律責(zé)任分別做出規(guī)定，涵蓋了行政法、經(jīng)濟(jì)法、民法的內(nèi)容，而對(duì)其他一些涉及旅游的內(nèi)容則只做原則規(guī)定，或者與現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行必要銜接。
    《旅游法》的亮點(diǎn)很多，我認(rèn)為從宏觀上講，主要有3個(gè)。
    一是突出《旅游法》的保障地位。讓旅游者滿意，是旅游業(yè)的立業(yè)之本。制定《旅游法》的目的，首先是保護(hù)旅游者�！堵糜畏ā穯卧O(shè)“旅游者”一章，在其他各章也對(duì)旅游者權(quán)益做了規(guī)定，以保障旅游者合法權(quán)益為主線，同時(shí)保護(hù)旅游經(jīng)營(yíng)者及其從業(yè)人員的合法權(quán)益，平衡旅游者與旅游經(jīng)營(yíng)者及其從業(yè)人員、政府機(jī)構(gòu)、旅游執(zhí)法人員之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。
    二是強(qiáng)化《旅游法》的規(guī)范功能。針對(duì)社會(huì)上反映最為強(qiáng)烈的旅游市場(chǎng)秩序混亂問(wèn)題，《旅游法》對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)、旅游服務(wù)合同、旅游監(jiān)督管理進(jìn)行專門(mén)規(guī)定，根據(jù)旅游活動(dòng)的特點(diǎn)和需求，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，實(shí)行統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)準(zhǔn)則，明確旅游經(jīng)營(yíng)者資質(zhì)、從業(yè)人員資格以及經(jīng)營(yíng)規(guī)則，建立健全旅游市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，著力解決我國(guó)旅游市場(chǎng)失范、條塊分割、服務(wù)設(shè)施不完善、旅游經(jīng)營(yíng)和管理不規(guī)范等問(wèn)題�！堵糜畏ā凡粌H規(guī)范了旅游經(jīng)營(yíng)者，也規(guī)范了旅游者；不僅規(guī)定了旅游者的權(quán)益，也規(guī)定了旅游者的義務(wù)。
    三是發(fā)揮《旅游法》的促進(jìn)作用。根據(jù)立法技術(shù)規(guī)范的要求，《旅游法》對(duì)旅游發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌旅游資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)、旅游協(xié)調(diào)機(jī)制、支持和促進(jìn)措施進(jìn)行了規(guī)定，進(jìn)一步明確了旅游發(fā)展規(guī)劃編制的主體、內(nèi)容，以及旅游規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的銜接，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，解決旅游資源無(wú)序開(kāi)發(fā)問(wèn)題，完善景區(qū)門(mén)票制度，促進(jìn)公益性游覽場(chǎng)所開(kāi)放，引導(dǎo)各類(lèi)市場(chǎng)主體在有效保護(hù)的前提下依法合理利用旅游資源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一，體現(xiàn)旅游為公眾休閑服務(wù)、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的本色。
    記者：許多人認(rèn)為《旅游法》的第三章和第二章應(yīng)該換一下順序，把“旅游規(guī)劃和促進(jìn)”放在“旅游者”之前，或者取消“旅游者”一章。
    尹中卿：制定《旅游法》的目的是什么？首先就是為了保護(hù)旅游者的權(quán)利，這符合老百姓的利益，因?yàn)槊總�(gè)人都可能是旅游者。我國(guó)《憲法》把“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”放在第二章、也就是“總綱”之后，有鑒于此，我們決定把“旅游者”放在《旅游法》第二章、也就是“總則”之后，明確表明《旅游法》首先是保障旅游者權(quán)益的，體現(xiàn)了以人為本原則，這是核心、基礎(chǔ)和靈魂，是貫穿《旅游法》的一條紅線。
雖然《旅游法》第二章單設(shè)了“旅游者”一章，但其實(shí)其他各章都涉及對(duì)旅游者合法權(quán)益的保護(hù)。這種做法得到了各界的認(rèn)可，聯(lián)合國(guó)世界旅游組織把我國(guó)《旅游法》的這種做法當(dāng)成了一大亮點(diǎn)，認(rèn)為是一種創(chuàng)新。
    早在《旅游法》草案調(diào)研起草之初，就存在著到底是制定旅游法還是旅游業(yè)法、旅游管理法的爭(zhēng)論，但全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委堅(jiān)持要立一個(gè)《旅游法》，而且確定了綜合立法的路徑。這樣一來(lái)，這個(gè)法就不只是規(guī)定旅游業(yè)，而是要規(guī)定旅游業(yè)涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)和相關(guān)行業(yè)；也不只是管理，現(xiàn)在整個(gè)旅游業(yè)還沒(méi)有得到完全的發(fā)展，除了要管理，還要促進(jìn)，在規(guī)劃協(xié)調(diào)、資金保障、人員培訓(xùn)、推介宣傳等方面，都要強(qiáng)化立法扶持措施。名稱的爭(zhēng)論，實(shí)質(zhì)上就是這部法律的調(diào)整范圍到底多大。
    《旅游法》是一部大的旅游法，不只規(guī)定了旅行社和導(dǎo)游。有人說(shuō)這部法是個(gè)“大雜燴”，但我們認(rèn)為這恰恰是一種好的模式。
    記者：的確，各界一直在強(qiáng)調(diào)這一次是國(guó)家層面綜合性立法。
    尹中卿：所謂綜合立法模式，就是這部法律不受限制，該規(guī)定行政法的內(nèi)容就規(guī)定行政法的內(nèi)容，該規(guī)定經(jīng)濟(jì)法的內(nèi)容就規(guī)定經(jīng)濟(jì)法的內(nèi)容，該規(guī)定民法的內(nèi)容就規(guī)定民法的內(nèi)容，所以旅游服務(wù)合同的內(nèi)容就寫(xiě)進(jìn)來(lái)了。
    立法過(guò)程中，許多學(xué)者認(rèn)為，旅游服務(wù)合同也是合同的一種。合同是兩個(gè)當(dāng)事人基本意思的表達(dá)，應(yīng)該是民法規(guī)定的內(nèi)容。我國(guó)的《合同法》里已經(jīng)規(guī)定了各種合同，如承攬合同、租賃合同，現(xiàn)行所有其他法律也都沒(méi)有寫(xiě)進(jìn)“合同”。所以很多人不同意將“旅游服務(wù)合同”寫(xiě)進(jìn)《旅游法》，建議修改《合同法》，增加“旅游服務(wù)合同”有關(guān)規(guī)定即可。
    經(jīng)過(guò)充分調(diào)研論證，我們認(rèn)為，旅游服務(wù)合同是一種比較特殊的合同，與現(xiàn)行《合同法》里規(guī)定的各種合同相比有其特殊性，是組團(tuán)旅游或者包價(jià)旅游主要的合同依據(jù)。
    在國(guó)外，旅游業(yè)涉及行政的、民事的方面，往往有多部法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，一些國(guó)家甚至對(duì)國(guó)家公園、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)都有專門(mén)的法律法規(guī)。我們這次選擇的立法路徑是綜合性立法，凡是涉及旅游的，都要在這部法律里進(jìn)行規(guī)定。
    經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展催生《旅游法》
    記者：據(jù)我們了解，早在1982年，國(guó)家旅游局就開(kāi)始著手旅游立法工作。1988年，旅游法曾經(jīng)列入七屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃，但旅游法一直沒(méi)有制定出來(lái)。這一次主要是什么原因或者機(jī)會(huì)，促成了《旅游法》出臺(tái)？
    尹中卿：有人說(shuō)旅游立法是“三十年磨一劍”，這個(gè)比喻很形象，主要是因?yàn)橹贫ā堵糜畏ā芳葟?fù)雜又有難度。
從2008年下半年開(kāi)始，在來(lái)勢(shì)兇猛的國(guó)際金融危機(jī)面前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的脆弱和局限明顯暴露了出來(lái)。我國(guó)長(zhǎng)期依靠投資拉動(dòng)和出口帶動(dòng)來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方式難以為繼，必須做出調(diào)整。發(fā)展旅游業(yè)成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的必由之路。
    當(dāng)時(shí)，旅游法立法并沒(méi)有列入十一屆全國(guó)人大的立法計(jì)劃。為此我們做了一個(gè)調(diào)研，認(rèn)為旅游發(fā)展已經(jīng)超越旅游行業(yè)，從國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)布局上來(lái)考慮，可以更清楚地看到旅游業(yè)的重要性。拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)有三駕馬車(chē)，當(dāng)時(shí)需要消費(fèi)這駕馬車(chē)更強(qiáng)一些。旅游消費(fèi)具有潛力大和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，是發(fā)展質(zhì)量很高的綠色經(jīng)濟(jì)。此外，進(jìn)入小康社會(huì)后，需要向人民群眾提供較高質(zhì)量的旅游服務(wù)，要向前看，要提前規(guī)范市場(chǎng)，立法要與人民群眾對(duì)較高旅游品質(zhì)的需求同步。而且，旅游業(yè)本身也有立法要求。我國(guó)旅游業(yè)立法在世界上比較滯后，法國(guó)、意大利等國(guó)都已進(jìn)入旅游法典化過(guò)程，俄羅斯、巴西、越南等國(guó)都制定了綜合性的旅游法，我國(guó)旅游業(yè)又有許多方面需要法律進(jìn)行規(guī)范。這些年我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展迅猛，法制建設(shè)也在加強(qiáng)，全國(guó)31個(gè)省、區(qū)、市的人大都制定了《旅游條例》或《旅游管理?xiàng)l例》，為《旅游法》的出臺(tái)提供了支持。
    在沒(méi)有列入立法計(jì)劃的情況下，我們?cè)趶V泛調(diào)研、深入論證的基礎(chǔ)上起草出請(qǐng)示報(bào)告，得到全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的批準(zhǔn)，得到各有關(guān)部門(mén)的大力支持�？梢赃@樣說(shuō)，適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需要，我們及時(shí)啟動(dòng)了這一立法項(xiàng)目。
    立法模式可資借鑒
    記者：您能否介紹一下《旅游法》的體系結(jié)構(gòu)？除了總則和附則之外，《旅游法》的其他各章為什么要這樣設(shè)立？
    尹中卿：從第二章“旅游者”開(kāi)始，《旅游法》是按照邏輯和重要性來(lái)展開(kāi)章節(jié)的。
    從宏觀上看，保障和促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，政府處于主導(dǎo)地位，首先要發(fā)揮好規(guī)劃和促進(jìn)的作用，這是順理成章的。
接下來(lái)，對(duì)旅游市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，首先要規(guī)范旅游經(jīng)營(yíng)者；然后是旅游服務(wù)合同，涉及與民事的《合同法》相銜接；接下來(lái)是旅游中會(huì)涉及的問(wèn)題，包括旅游安全、旅游監(jiān)督管理、旅游糾紛處理等。
    許多行政法里沒(méi)有“法律責(zé)任”一章。我們認(rèn)為，既然前幾章規(guī)定了旅游經(jīng)營(yíng)、旅游服務(wù)合同、旅游監(jiān)督管理、旅游糾紛處理等，就應(yīng)該規(guī)定法律責(zé)任。立法過(guò)程中，大家認(rèn)為旅游執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)不宜過(guò)大，所以最終“法律責(zé)任”一章里罰款的起點(diǎn)到終點(diǎn)都是10倍，幅度統(tǒng)一了。在最后一次討論中，還增加了對(duì)旅游管理部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)的限制，比如旅游主管部門(mén)不得指定住宿、餐飲、購(gòu)物場(chǎng)所，不得向旅游者收取費(fèi)用，監(jiān)督執(zhí)法必須兩人以上并出示證件，只有涉嫌違法時(shí)才能對(duì)有關(guān)資料進(jìn)行查閱、復(fù)制等。