地方官制穩(wěn)定北宋江山
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北宋建立于唐末以及五代藩鎮(zhèn)長(zhǎng)期割據(jù)混亂的歷史條件下，之所以能夠維持長(zhǎng)期穩(wěn)定，與其確立的地方官制有著很大的關(guān)系。通過(guò)一系列的官制設(shè)計(jì)，北宋統(tǒng)治者將各府、州、縣的行政、司法、財(cái)政、軍事權(quán)全部集中到中央，大大加強(qiáng)了對(duì)地方的控制。這樣，消除了唐末以及五代以來(lái)的藩鎮(zhèn)割據(jù)局面，保持了北宋政權(quán)的穩(wěn)定。
北宋的地方官制，初期基本上沿襲唐、五代舊制，行政機(jī)構(gòu)分州、縣兩級(jí)。為了統(tǒng)治的便利，宋初將全國(guó)分為10道，宋太宗以后，又把全國(guó)分為若干路（相當(dāng)于唐代的道、元代的�。妥兂蔀槁�、州、縣三級(jí)。宋代地方官制不同于前代的主要有：府和州設(shè)通判，監(jiān)督地方官吏，充當(dāng)皇帝在府州官僚機(jī)構(gòu)中的耳目，以牽制府州官吏的一切行動(dòng)。地方官由文人充任，主要是為了防范武將專掌軍權(quán)、獨(dú)霸一方、反叛朝廷。自宋太祖開始，即以“文人知州事”。宋太宗初年，宋、遼沖突頻繁，但西北邊陲的官員仍由文人擔(dān)任。此外，北宋統(tǒng)治者規(guī)定，地方官任期為3年，3年任期滿即走（“三年一易”）。嚴(yán)格地說(shuō)，宋代沒(méi)有真正的地方官。地方官多為臨時(shí)差遣，任滿3年就得離開任地，而且不準(zhǔn)本地人在本地當(dāng)官，所以沒(méi)有一個(gè)官吏能真正熟悉地方情況。
由此可見，北宋皇帝不但控制了地方官員的任免權(quán)，而且將各府、州、縣的行政、司法、財(cái)政、軍事權(quán)全部集中到中央，大大加強(qiáng)了對(duì)地方的控制。這樣，自唐末以及五代以來(lái)藩鎮(zhèn)割據(jù)的局面便被消除了。
承前啟后的路制
中國(guó)2000多年的封建社會(huì)，地方行政體制可以以宋代為界，劃分為前后兩大階段。宋以前是以州（郡）、縣兩級(jí)區(qū)劃為主，輔以州（郡）以上的監(jiān)察區(qū)，而監(jiān)察區(qū)往往在社會(huì)動(dòng)蕩中走向地方分權(quán)，形成如中唐之后實(shí)際上的三級(jí)行政區(qū)劃。元代以后，行省的設(shè)立成為地方行政制度上真正的一級(jí)，最終確立了三級(jí)地方行政體制。兩宋時(shí)期的路制正是這個(gè)過(guò)渡時(shí)期的關(guān)鍵所在。
為了統(tǒng)治的便利，北宋初年將全國(guó)分為10道，宋太宗時(shí)，又改為15路，以后路的數(shù)目還有增加。元豐改制時(shí)設(shè)置23路，加上宋徽宗崇寧年間設(shè)置的京畿路，共24路。路之下有府、州，又有軍、監(jiān)。路的劃分，起初并非作為行政區(qū)域設(shè)置的，因此，路一級(jí)的官僚機(jī)構(gòu)便不成體制，設(shè)官無(wú)定式、無(wú)定員，甚至連駐地、轄境、名稱都隨時(shí)變動(dòng)。
與其他朝代不同的是，北宋的最高統(tǒng)治者接受了唐代毀于藩鎮(zhèn)的教訓(xùn)，在地方諸路不是設(shè)一元化的最高長(zhǎng)官，而是實(shí)行分權(quán)而治的策略，在諸路分別設(shè)置經(jīng)略安撫使司，由文臣擔(dān)任經(jīng)略安撫使，是一路的高級(jí)軍政長(zhǎng)官，兼任禁軍馬步軍都總管等軍事職官，同時(shí)兼任某州知州或某府知府，統(tǒng)轄軍隊(duì)，掌管兵民、軍事、兵工工程諸事，習(xí)慣上稱為“帥司”。為防止安撫使權(quán)力過(guò)大造成危害，因而安撫使要受路一級(jí)監(jiān)司的監(jiān)察，同時(shí)要受到下屬“走馬承受”的監(jiān)視，“走馬承受”可直接向朝廷匯報(bào)安撫使的情況。
北宋前后共設(shè)置了26個(gè)經(jīng)略安撫使司（有的路稱馬步軍都總管）：京東東路（兼知青州，今山東青州）、京東西路（兼知鄆州，今山東東平）、京西北路（兼知許州，今河南許昌）、京西南路（兼知鄧州，今河南鄧州）、大名府路（兼知大名府，今河北大名）、高陽(yáng)關(guān)路（兼知瀛州，今河北河間）、定州路（兼知定州，今河北定州）、成德軍路（兼知鎮(zhèn)州，今河北正定）、河?xùn)|路（兼知太原府，今山西太原）、永興軍路（兼知京兆府，今陜西西安）、鄜延路（兼知延州，今陜西延安）、涇原路（兼知渭州，今甘肅平?jīng)觯�、環(huán)慶路（兼知慶州，今甘肅慶陽(yáng)）、秦鳳路（兼知秦州，今甘肅天水）、熙河路（兼知熙州，今甘肅臨洮）、兩浙路（兼知杭州，今浙江杭州）、江南東路（兼知升州，今江蘇南京）、江南西路（兼知洪州，今江西南昌）、淮南東路（兼知揚(yáng)州，今江蘇揚(yáng)州）、淮南西路（兼知廬州，今安徽合肥）、福建路（兼知福州，今福建福州）、荊湖北路（兼知荊南府，今湖北江陵）、荊湖南路（兼知潭州，今湖南長(zhǎng)沙）、成都府路（兼知成都府，今四川成都）、廣南東路（兼知廣州，今廣東廣州）、廣南西路（兼知桂州，今廣西桂林）。
同時(shí)，北宋統(tǒng)治者又設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)使司，負(fù)責(zé)漕運(yùn)、監(jiān)察等事務(wù)，習(xí)慣上稱為“漕司”。為履行本職，轉(zhuǎn)運(yùn)使有必要巡察轄境、稽考簿籍、舉劾官吏。因此，轉(zhuǎn)運(yùn)使便成為路的監(jiān)司官。不過(guò)，轉(zhuǎn)運(yùn)使的品級(jí)不高。宋代州府長(zhǎng)官通常由二品以上的朝官充任，因而有時(shí)轉(zhuǎn)運(yùn)使的官位低于州府長(zhǎng)官，這就給轉(zhuǎn)運(yùn)使在行使職權(quán)上造成困難。所以，在職權(quán)上轉(zhuǎn)運(yùn)使較為廣泛，有權(quán)管一路之政，而在體制上卻不能完全以下屬的方式對(duì)待府州，這與漢代的州刺史與郡守的關(guān)系略同。因此，統(tǒng)治者在大中祥符五年（公元1012年）規(guī)定，凡是散騎常侍、給事中、諫議大夫等大兩省官以上充任轉(zhuǎn)運(yùn)使的，州府公文必由轉(zhuǎn)運(yùn)使、副使申轉(zhuǎn)；若是觀察使以上知州府的，州府公文不必經(jīng)由轉(zhuǎn)運(yùn)使。于是，路與州府長(zhǎng)官的關(guān)系就以品級(jí)高低來(lái)決定，這樣的地方機(jī)構(gòu)自然會(huì)出現(xiàn)許多紊亂的現(xiàn)象。
到了宋真宗時(shí)，又在諸路設(shè)置提點(diǎn)刑獄一司，派文臣或同時(shí)派文臣與武臣共同掌管地方刑獄之事，習(xí)慣上稱為“憲司”。王安石變法開始后，為保障新法實(shí)施，又在諸路設(shè)置提舉常平司，主管倉(cāng)儲(chǔ)、調(diào)運(yùn)、賑濟(jì)等事務(wù)，習(xí)慣上稱為“倉(cāng)司”或“庾司”。到了宋徽宗時(shí)期，又在各路設(shè)置提舉學(xué)事司，掌管興學(xué)之事。然而，此司在宋代歷史上存在了不足20年便被取消，南宋后不再設(shè)置。
小說(shuō)《水滸傳》中，深受人們喜愛(ài)的魯智深，曾經(jīng)的官職就是經(jīng)略府提轄。心比天高的魯智深，提起他的上司——小種經(jīng)略相公則佩服不已。小種經(jīng)略相公名叫種師道，父親是老種經(jīng)略相公種諤，這兩人是種世衡的子孫。
種世衡是有功于大宋的重臣，種家世代鎮(zhèn)守邊關(guān)，幾乎可以和楊家將媲美。種世衡的兒子種諤和孫子種師道都在西北邊境出任經(jīng)略安撫使，也就是書中稱的“經(jīng)略相公”。相公是對(duì)地方官員的稱呼，比稱呼“老爺”親切�！端疂G傳》中寫道，魯達(dá)（魯智深）打死了鄭屠后，因?yàn)轸斶_(dá)是經(jīng)略相公帳下的軍官，地方官不敢擅自直接抓人，而是先去請(qǐng)示了經(jīng)略相公，得到同意后才敢下文書捉人�？梢姰�(dāng)時(shí)經(jīng)略相公的權(quán)力確實(shí)極大。 《水滸傳》中的好多好漢都提到過(guò)老種經(jīng)略相公和小種經(jīng)略相公，像王進(jìn)、魯智深、楊志等都在經(jīng)略相公手下任過(guò)職，金錢豹子湯隆以在老種經(jīng)略相公手下打造過(guò)軍器為榮。這些好漢對(duì)鎮(zhèn)守邊關(guān)的功臣名將還是極為尊敬的。
諸司長(zhǎng)官，原則上各司其職，沒(méi)有主從之分，也就是說(shuō)，一路中的軍民政事，由經(jīng)略安撫使去管，用不著轉(zhuǎn)運(yùn)使、提點(diǎn)刑獄和提舉官插手；一路中的漕運(yùn)之事，經(jīng)略安撫使也無(wú)須多問(wèn)；至于刑獄之事，亦由提刑去管，其他司充其量也就知曉而已，處置權(quán)僅在憲司。當(dāng)然，遇有重大事件，諸司長(zhǎng)官聯(lián)合辦理，那是個(gè)別情況。這種設(shè)置造成了路分諸司長(zhǎng)官都是方面最高長(zhǎng)官，同時(shí)又都不是獨(dú)攬大權(quán)的最高長(zhǎng)官，各司所屬之事，直接對(duì)中央負(fù)責(zé)，哪一方面發(fā)生了問(wèn)題就拿哪一司長(zhǎng)官是問(wèn)。宋代統(tǒng)治者的這一策略，有效地避免了唐代節(jié)度使有能力割據(jù)一方、與中央抗衡的弊端。然而任何一種制度都不可能完美無(wú)缺，在扼制割據(jù)的同時(shí)，又造成了諸司推諉、責(zé)權(quán)不明、效率低下的缺陷。
在北宋的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化諸方面，路分諸司的長(zhǎng)官起著相當(dāng)重要的作用。這些長(zhǎng)官原則上都是權(quán)力、政策和不同政治派系的具體體現(xiàn)者和實(shí)施者，他們無(wú)一例外地由中央委派，而中央并不能簡(jiǎn)單地與皇帝畫等號(hào)，當(dāng)中央各派政治勢(shì)力發(fā)生矛盾時(shí)，他們?cè)谥T路中的勢(shì)力主要由這些高級(jí)官吏來(lái)體現(xiàn)，這是不言而喻的。因此，這些人物既是中央政府中政治領(lǐng)袖依賴的對(duì)象，又是州縣官吏追隨和依倚的對(duì)象。他們既與京朝重臣有著密切的聯(lián)系，又與地方種種角色和層次的人有頻繁的往來(lái)。
相互牽制的知州與通判
在北宋的地方行政機(jī)構(gòu)中，州是非常重要的一級(jí)。州等于秦漢時(shí)的郡，隋唐后改稱州。州的長(zhǎng)官，隋唐皆設(shè)刺史。
宋太祖趙匡胤為了削弱節(jié)度使的權(quán)力，防止唐末以及五代時(shí)期武將割據(jù)的局面重演，規(guī)定諸州刺史直接向朝廷奏報(bào)和接受詔令，節(jié)度使不得干預(yù)除所駐州之外（所謂支郡）的政務(wù)。后來(lái)，統(tǒng)治者逐步派遣朝官（文臣）接替刺史管理州務(wù)，稱“權(quán)知××州州軍事”，簡(jiǎn)稱知州。這里的“權(quán)”表示不是正式職務(wù)，只是代理；“知”就是管理的意思；“州軍事”的“州”代表民政，“軍”代表軍政。由此，刺史除非奉特別詔令，否則不得過(guò)問(wèn)所任州的州務(wù)，逐步演化為武將的遷轉(zhuǎn)階梯，屬于橫行正使之一。
由于北宋重文輕武，往往委派文官擔(dān)任州最高長(zhǎng)官，“知州事”不是一個(gè)正式的官名，意思是官員們以其他身份（通常是中央官）管理某州事。這種聽起來(lái)很臨時(shí)的頭銜的確是北宋的新制度。文官知州，手里又沒(méi)兵，當(dāng)然不會(huì)形成割據(jù)。為了更有效地加強(qiáng)控制，朝廷又設(shè)通判與知州相互牽制、監(jiān)督。李燾《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷四中記載，宋太祖乾德元年（公元963年）“始命刑部郎中賈玭等通判湖南諸州”。這是因?yàn)�，�?dāng)時(shí)湖南剛剛平定，多留用后周時(shí)的舊官員，于是宋太祖就命刑部郎中賈玭等通判湖南諸州，意在控制這批留用官員。
通判由皇帝直接委派，輔佐州政，但有直接向皇帝報(bào)告的權(quán)力。知州向下屬發(fā)布的命令必須要通判一起署名方能生效。通判之掌除監(jiān)州外，凡兵民、錢谷、戶口、賦役、獄訟聽斷之事，皆可裁決，但必須與知州通簽文書施行。后來(lái)，通判發(fā)展成為牽制、監(jiān)視州府長(zhǎng)官的一種定制。因此，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為通判就是知州的副職，當(dāng)時(shí)人視之為“監(jiān)州”，則更符合其身份。當(dāng)時(shí)的知州事品級(jí)都在二品以上，是皇帝的親信和耳目。
同時(shí)，節(jié)度使也很快演化成一種地位很高的虛銜，成為武將的最高等級(jí)，不再有實(shí)際的權(quán)力執(zhí)掌。州也就由隸屬藩鎮(zhèn)變?yōu)殡`屬以轉(zhuǎn)運(yùn)使為長(zhǎng)官的路和以留守、知×府事、尹為長(zhǎng)官的府。
在唐代以前，縣的長(zhǎng)官稱縣令或縣長(zhǎng)。北宋時(shí)期，縣的長(zhǎng)官稱知縣或縣令。而且，但凡戶口多、地理位置重要、地域廣的地區(qū)，一般都派京官或武將擔(dān)任。宋代知縣、縣令的品級(jí)是根據(jù)宋廷所劃分縣的不同而定的等級(jí)。宋代的縣分赤、次赤、畿、次畿、望、緊、上、中、中下、下十等。赤縣是指四京所在的縣，畿縣是指四京所轄屬縣，次赤、次畿主要指10個(gè)次府所在的縣及其轄縣，其余是以戶口的多寡而定。
提起北宋的知州和通判，不能不說(shuō)的就是大文豪曾鞏。曾鞏是宋代新古文運(yùn)動(dòng)的中堅(jiān)，散文成就很高。然而，縱觀曾鞏一生的經(jīng)歷，他不但是一位文學(xué)家，更是一位實(shí)干家。
公元1057年，39歲的曾鞏考上進(jìn)士。在這之后，除了在京城當(dāng)過(guò)幾年集賢校理、實(shí)錄檢討官外，他大部分時(shí)間在浙江、山東、江西、福建等地的基層任職，前后10余年，所到之處，為老百姓做了很多實(shí)事好事，成效卓著，頗有政聲，是那個(gè)時(shí)代少有的能臣干吏。
公元1069年，在京城任職數(shù)年的曾鞏，被宋神宗安排到越州（今浙江紹興）出任通判。曾鞏到任后，察民情、訪貧苦、搞調(diào)研。越州這地方有個(gè)老習(xí)慣，那就是從酒坊征收賦稅，供衙門使用。曾經(jīng)有一段時(shí)間，酒坊錢有限，不夠財(cái)政開支，州上便想了個(gè)法子，不足部分，分?jǐn)偟嚼习傩丈砩险魇眨乙幌伦泳痛_定了7年的期限。然而，7年后期限已到，衙門卻“責(zé)賦如初”，橫征暴斂，絲毫沒(méi)有按規(guī)定停征的跡象，老百姓怨聲載道。曾鞏了解情況后，馬上停止了這筆賦稅的征收。
公元1071年，曾鞏調(diào)任齊州（今山東濟(jì)南）知州。曾鞏所任職的齊州當(dāng)時(shí)被評(píng)價(jià)為“野有群行之盜，里多武斷之家”，是個(gè)有名的難治之鄉(xiāng)，豪強(qiáng)地霸比比皆是。所以，曾鞏這個(gè)知州，絕對(duì)不好當(dāng)，他深知責(zé)任重于泰山。
當(dāng)時(shí)有一周姓富戶，其子周高為富不仁，橫行鄉(xiāng)里，民憤極大，但周家“力能動(dòng)權(quán)貴”，與地方官沆瀣一氣，百姓敢怒不敢言。曾鞏初來(lái)乍到，便以此為突破口，搜集證據(jù)，迅速將周高法辦，百姓拍手稱快。章丘一帶有一伙叫“霸王社”的土豪，殺人越貨，無(wú)惡不作，曾鞏派兵將他們悉數(shù)抓獲，一舉端掉了這個(gè)犯罪團(tuán)伙，將31名罪犯判刑，發(fā)配邊疆。他還在齊州開創(chuàng)了“保伍”之法，以5戶為一保，監(jiān)督出入，實(shí)行外來(lái)人口登記，有盜賊則鳴鼓相援。通過(guò)曾鞏的治理，齊州盜、劫等犯罪率明顯下降，由治安案件多發(fā)之州變成了平安之州，風(fēng)氣為之一清。
北宋所確立的知州制度，雖然有一些弊端，但是在消除地方割據(jù)方面發(fā)揮了巨大作用，對(duì)后世也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，之后的明清兩朝基本上沿用了這一制度。因此，北宋的知州制度在歷史上有著承前啟后的地位。
與州并存的府、軍、監(jiān)
“開封有個(gè)包青天，鐵面無(wú)私辨忠奸……”這首大家耳熟能詳?shù)母�，生�?dòng)地刻畫出了包拯的清官形象。
在歷史上留下美名的包拯，所出任的最著名職務(wù)，莫過(guò)于開封府知府。嘉祐元年（公元1056年）十二月，包拯以龍圖閣直學(xué)士的身份權(quán)知開封府。
在北宋的地方政治體制中，與州平行的還有府、軍、監(jiān)。大體上說(shuō)，凡政治、經(jīng)濟(jì)、軍事三者兼重的地方設(shè)府。顧炎武對(duì)此曾評(píng)價(jià)說(shuō)：“唐制，京郡乃稱府；至宋，則潛藩之地皆升為府。”紀(jì)昀等人對(duì)此也評(píng)價(jià)說(shuō)：“至宋，則潛藩之地皆升為府，而府之名遂眾。”此外，北宋在駐扎重兵的軍事地區(qū)設(shè)軍，在工業(yè)區(qū)如煮鹽、冶鐵等重要地區(qū)設(shè)監(jiān)。府、軍、監(jiān)的設(shè)官，大體與州相似。州、府、軍、監(jiān)的長(zhǎng)官分別稱知州、知府、知軍、知監(jiān)。北宋的知府總領(lǐng)一個(gè)州府的軍政事務(wù)，具體權(quán)力因不同的州府而稍有差異。因?yàn)楦鞯赜刑厥馇樾�，知府一般還會(huì)兼領(lǐng)其他的官職，因而邊境州府的知府在軍事和政事上的權(quán)力要大于一般的州府。
中國(guó)古代行政區(qū)性質(zhì)的府制創(chuàng)建于唐朝。隋朝以前，我國(guó)封建社會(huì)的地方行政體制中尚沒(méi)有“府”的名稱。唐朝初年，京都長(zhǎng)安所在地本為雍州，開元元年（公元713年）改雍州為京兆府，陪都洛州改為河南府，并州改為太原府。唐代的西京京兆府與東都河南府、北都太原府，合稱“三京府”或稱“三都府”。此后，皇帝曾駐蹕或政治經(jīng)濟(jì)地位重要的州，也建立府制。唐代地方行政區(qū)府制的建立，對(duì)后世產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。五代十國(guó)時(shí)期，府的建制基本上承襲唐制。
北宋時(shí)期，最多時(shí)設(shè)置了36個(gè)府，其中京府4個(gè)，分別是東京開封府、西京洛陽(yáng)府、北京大名府、南京應(yīng)天府，次府32個(gè)。北宋初年，統(tǒng)治者沿用五代后晉、后漢、后周舊制，以開封府為東京、河南府（今河南省洛陽(yáng)市東）為西京。宋真宗景德三年（公元1006年）二月，以趙匡胤曾任后周歸德軍節(jié)度使所領(lǐng)之宋州（今河南省商丘市）為帝業(yè)肇基之地，將宋州升為應(yīng)天府。大中祥符七年（公元1014年）正月，應(yīng)天府又升格為南京。宋仁宗慶歷二年（公元1042年），呂夷簡(jiǎn)以宋真宗咸平三年（公元1000）年駐蹕大名府（今河北省大名縣東北）親征契丹，奏請(qǐng)大名府升格為北京。這其中，東京為首都，是全國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心；西京則為分司所在；北京是河北重鎮(zhèn)；南京則在四京中規(guī)模最小。
軍在唐代是一種軍區(qū)，只管兵戎，五代以后，逐漸向行政區(qū)發(fā)展，北宋時(shí)期則成為兵、民、軍、政合一的行政區(qū)域。五代的軍，治所與縣治同處一所，而隸屬于州。北宋時(shí)期因削藩鎮(zhèn)兵權(quán)，取消支郡制度，于是與州府并列。凡是唐代節(jié)鎮(zhèn)所在仍保留其軍號(hào)，也有加給新改的軍號(hào)，這種稱為節(jié)度州。但另有一種稱軍的地方，不是節(jié)度州，而是由縣升格的，或領(lǐng)數(shù)縣，或并不領(lǐng)縣。這種軍往往僅比縣略高一級(jí)。設(shè)軍的地方，一般在邊境，也有在關(guān)隘要地的。
宋太宗時(shí)期，軍的建置最多，總共有34個(gè)，其中在河北、陜西與契丹、西夏接壤的邊境所置的就有15個(gè)。在邊境地區(qū)設(shè)軍，是為了適應(yīng)制御外敵的需要，而在內(nèi)地的關(guān)隘口設(shè)軍，則主要是為了易于彈壓兵民叛亂。如彭州灌口鎮(zhèn)（今四川省彭縣），乾德四年（公元966年）置永安軍，后一度廢為縣，太平興國(guó)三年（公元978年）改稱永康軍。
府中之冠開封府
在北宋歷史上，京城開封是政治、經(jīng)濟(jì)、文化最發(fā)達(dá)的地區(qū)，“八荒爭(zhēng)湊，萬(wàn)國(guó)咸通”。因此，開封府也有著無(wú)與倫比的地位，為全國(guó)府中之冠，號(hào)稱“天府”。
開封設(shè)府的歷史始于五代后梁。公元907年四月，朱全忠廢掉唐哀宗，建立后梁，定都開封，把汴州改升為開封府。后來(lái)，開封府被改降為汴州。公元936年十一月，石敬瑭建立后晉，定都開封，汴州再次被改升為開封府。五代的后漢、后周兩朝均定都開封，開封府一直作為京府而存在。北宋王朝定都開封，以開封府作為京府。自此，開封府進(jìn)入了新的發(fā)展階段。
北宋京城開封是全國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，人口眾多。河南大學(xué)歷史文化學(xué)院教授賈玉英在《略論北宋開封府》一文中介紹說(shuō)，開封府“典治京城”，政務(wù)“浩穰為天下之極”，擔(dān)負(fù)著京城的治安管理、刑獄案件審理、救災(zāi)恤民、環(huán)境治理、平抑物價(jià)、發(fā)解本府舉人、交通管理、所轄縣賦稅征收等眾多職能。
維護(hù)京城的社會(huì)治安，是宋代開封府的首要職能。京城人口眾多、階層復(fù)雜，開封府打擊各種刑事犯罪任務(wù)艱巨。宋太祖、太宗兩朝，開封府治安實(shí)行嚴(yán)打政策。宋真宗時(shí)期，開封府的治安職能增多，如京城捕賊等事務(wù)全由開封府掌領(lǐng)。北宋時(shí)期，京城開封的打架斗毆案件經(jīng)常發(fā)生，每逢節(jié)假日更甚，使開封府官員假期也不能休息。在宋代開封府職能中，最令知府頭疼的是繁多且復(fù)雜的刑獄案件，素有“京師獄市劇天下”之稱。從開封府審理刑獄案件的類別上看，有一般的獄訟，也有大奸匿的詔獄，正如馬端臨在《文獻(xiàn)通考》卷六三《京尹》中所概括的：“中都之獄訟，皆受而聽焉，小事則裁決，大事則稟奏，若呈旨已斷者，刑部、御史臺(tái)無(wú)輒糾察。”所謂的“呈旨已斷者”，即詔獄。
賑災(zāi)恤民是開封府的一項(xiàng)重要職能。每遇到災(zāi)荒，開封府都要奉朝廷之命賑災(zāi)恤民。皇祐四年（公元1052年）八月，京城開封遇到了暴風(fēng)雨，宋仁宗詔令開封府，“民廬摧圮壓死者，官為祭斂之”。崇寧元年（公元1102年）七月，京城開封大雨，沖毀民房，宋徽宗詔令開封府“振恤壓溺者”。宣和二年（公元1120年）六月，京城遇到了災(zāi)荒，宋徽宗詔令“開封府振濟(jì)饑民”。
此外，開封府的舉子多，科舉的政務(wù)相對(duì)也比較繁重。開封府還具有按察京畿宅稅、地稅及其所轄縣兩稅，平抑物價(jià)的職能。北宋末年，京城“物價(jià)騰貴，至有十倍于前者”，籠餅漲至每個(gè)二十錢。開封府尹宗威愍平抑物價(jià)先從食品入手。他令人做籠餅，發(fā)現(xiàn)每個(gè)餅的成本只需要六錢。于是，他對(duì)賣籠餅的人說(shuō)：“我所做的餅和你賣的餅重量一樣，我已經(jīng)用現(xiàn)在的價(jià)格計(jì)算了你做一個(gè)餅的成本，每個(gè)餅只需要六錢。你若賣八錢，就有兩錢的利潤(rùn)了。以后每個(gè)餅只準(zhǔn)你賣八錢，再敢哄抬物價(jià)，就殺頭。現(xiàn)在我先借你的頭來(lái)推行我的命令。”賣餅者被殺，其他人再也不敢哄抬物價(jià)，而且也不敢關(guān)門不干，終于物價(jià)被抑制住了。
宋代開封府除上述職能之外，還要負(fù)責(zé)京城環(huán)境治理、各種慶典的禮樂(lè)事務(wù)及參與京城的宗教管理等。
北宋時(shí)期，開封府的治理盡管有不少封建政治糟粕的東西，但也積累了一些經(jīng)驗(yàn)，有著重要的借鑒意義。
果斷而又高效率的管理方式，是宋代管理開封府重要的經(jīng)驗(yàn)之一。范仲淹知開封府，宰相本想“撓以劇煩，而不暇他議，亦幸其有失即罷去”，范仲淹卻“威斷如神，吏縮手不敢舞其奸，京邑肅然稱治”。在北宋歷史上，出現(xiàn)了不少以威嚴(yán)治理京城的府尹。包拯知開封府時(shí)，為人剛嚴(yán)，不可干以私，京城為之語(yǔ)曰：“關(guān)節(jié)不倒，有閻羅包老。”北宋末年，金兵包圍了京城，京城內(nèi)社會(huì)秩序混亂，宗澤知開封府，以威嚴(yán)治京城，很快恢復(fù)了社會(huì)秩序。 強(qiáng)調(diào)誠(chéng)信，也是開封府治理京城的重要方式之一。宋仁宗時(shí)期的陳堯佐認(rèn)為：“治煩之術(shù)，任威以擊強(qiáng)，盡察以防奸，譬如激水而欲其澄也。”他知開封府時(shí)，“一以誠(chéng)信，而京師治”。
北宋開封府的組織結(jié)構(gòu)，以徽宗崇寧三年（公元1104年）為界，分為前后兩期。北宋前期，開封府設(shè)置的官職主要有牧、尹、權(quán)知開封府、推官、判官、司錄參軍、六曹參軍、左右軍巡使、左右軍巡判官、勾當(dāng)左右?guī)碌取９傺弥饕袧擙垖m、廳事、左右廳、使院、司錄司（也稱府院）、六曹（即功、倉(cāng)、戶、兵、法、士）、左右軍巡院、勾當(dāng)左右?guī)滤取３鐚幦辏ü?104年），宋徽宗根據(jù)蔡京的建議，將開封府的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了更改：“罷權(quán)知府，置牧一員、尹一員，專總府事；少尹二員，分左右，貳府之政事”“以士、戶、儀、兵、刑、工為六曹次序，司錄二員，六曹各二員，參軍事八員”。改制后，僅六曹以上就比過(guò)去增要官十一員。自此，北宋地方統(tǒng)治體制也變?yōu)?ldquo;府分六曹，縣分六案”。
(作者：康冀楠 責(zé)任編輯：陳艷華) 【回到頂部】 【返回上頁(yè)】 【關(guān)閉窗口】
